澳大利亞保護區體系研究
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摘 要：文章通過整理澳大利亞保護區體系的管理框架，以及系統分析澳大利亞保護區體系的特點和保護區的管理經驗，總結出澳大利亞對國際保護區發展的重大貢獻，以指導中國的保護區體系建設。 自然資源保護觀念始于19 世紀，1872 年美國聯邦政府通過黃石法案成立世界上第一座國家公園??黃石公園，代表現代保護區運動的發軔。經過100 多年的發展，各種形式的保護區國家公園、自然保護區、歷史文化遺跡等，不僅提供人類賴以生存的自然產品和服務，而且具有極大的科學、教育、文化、娛樂和精神價值[1]。目前世界上有超過十萬個保護區，覆蓋接近12%左右的地球表面[2]。 澳大利亞由于其特殊的地理位置和歷史原因，是世界生物多樣性最豐富的國家之一。作為《生物多樣性公約》的簽約國，積極參與生物多樣性保護的實踐，在保護區的建立和管理上歷史悠久，在世界自然保護運動過程當中具有舉足輕重的龍頭作用，對世界各地的保護區建立和管理產生了巨大的影響[3]。那么澳大利亞保護區體系到底是一個什么樣的體系？它能取得這么好的成效，又是什么原因呢？中國又能從澳大利亞的經驗當中借鑒到什么呢？帶著這些疑問，提出了本課題的研究。 1 澳大利亞保護區體系的管理框架 1.1 澳大利亞保護區體系的建立 十九世紀后半葉，澳大利亞的保護區運動就逐漸展開。1866年，新南威爾士的杰羅蘭洞穴（Jenolan Caves）宣布作為一個水源保護區，這是澳大利亞第一個真正意義的自然保護區。1879年政府在悉尼宣布了澳大利亞的第一個也是世界第二個國家公園皇家國家公園[4]。這種跟隨西方荒野地模式建立的國家公園在澳大利亞逐漸盛行，主要用于公眾休閑和游憩。最近幾十年，這些觀念發生轉變，澳大利亞保護區開始更多的關注環境保護和生物多樣性的保護。 1996年，聯邦政府聯合各州、領地政府，在自然遺產基金資助下，開始執行國家保護區體系計劃，最終要建立一個全面的、合適的和有代表性的國家保護區體系。根據澳大利亞保護區數據庫提供的資料顯示，2004年澳大利亞的陸地保護區(圖1)面積占國土面積的10.52％[5]。
 1.2 澳大利亞保護區體系管理機構 根據澳大利亞聯邦憲法，聯邦政府對各州、領地土地并無直接管轄權，只負責國家層面的保護區管理。對外代表國家保護區體系，對澳大利亞的領海、六個海外領地以及位于新南威爾士州的杰維斯灣（Jervis Bay）領地擁有直接管轄權，并參與諾福克島（Norfolk Island）、首領地（Australia Capital Territory）和北領地(Northern Territory)某些事務的管理。其它六個州和兩個領地都是自行管理土地，擁有獨立的保護區管理機構，從而形成六個州、兩個自治領地和一個聯邦體系。除了官方的管理機構以外，保護區還存在其它的非政府組織和私人組織等私人因素參與管理，并且這些私人因素在澳大利亞保護區管理當中的作用越來越重要。澳大利亞保護區管理機構，見圖2。
 1.3 澳大利亞保護區體系管理類別 自1990年代中期，世界自然保護聯盟發行了修訂的保護區管理指導原則以后，澳大利亞聯邦政府就聯合州、領地政府，著手在澳大利亞發展一個通過國家途徑來實現世界自然保護聯盟的這個分類體系。為了幫助國家對保護區的統計和追蹤國家保護區體系的發展，1994年，州、領地的公園管理部門和國家的環境水資源部一致同意采用世界自然保護聯盟對保護區的定義，并且采用世界自然保護聯盟以管理目的對保護區加以分類的分類體系。根據澳大利亞保護區數據庫顯示，目前澳大利亞陸地共有50多個保護區管理類別[6]。 2 澳大利亞保護區體系的特點 2.1 多層次的管理機構 目前，在保護區管理方面，聯邦政府與各州、領地政府均設有保護區管理機構。澳大利亞環境水資源部下的公園局是聯邦政府設立的國家級保護區主管機構，該機構分為南部和北部兩個公園局，并由國家公園署負責國家層面的保護區管理工作。各州、領地政府成立相關的保護區管理機構管理本地的保護區，通常設有協調機構負責制定自然保護政策與提供環境咨詢服務，各部門則根據聯邦及州法律規定范圍參與建立和管理保護區的工作。近些年，一些非政府組織和私人組織等私人因素也積極加入到保護區的管理中，紛紛建立私人保護區，比如澳大利亞野生動植物保護委員會、澳大利亞矮樹叢遺產基金會、自然基金會等，為實現國家保護區體系的目標作出了重要貢獻。 2.2 多類型的保護實體 根據澳大利亞保護區數據管理中心的數據顯示，澳大利亞的保護區類型豐富，一共有50多種認定的保護區類型。有些是州、領地政府部門主管的保護區，有些是私人因素管理的保護區，還有是原住民自己主管的保護區。如此豐富的保護區類別，體現了澳大利亞的生物多樣性特征，也反映了管理目標的多樣性。有些保護區建立在城市里面，主要用于城市居民的游憩和休閑。有些偏遠的保護區主要是為了保護野生生物物種，并且禁止游客進入。還有些公園主要是用來發展旅游度假，或者為城市居民提供水源地。[7] 2.3 多樣化的管理模式 通過政府、原住民和私人因素的共同合作，澳大利亞在保護區的管理實踐中取得了重大成就。從土地所有權的性質劃分，目前澳大利亞的保護區管理主要采取了三種管理模式：公共保護區（Public Protected Area）、本土保護區(Indigenous Protected Area)、私人保護區(Private Protected Area)。公共保護區主要指政府具有土地所有權的保護區，由于有政府的全力支持，這類保護區的管理在人力和資金上面都能得到長期、有效的保障，從而也確保了這類保護區的長期有效管理。本土保護區則是指原住民通過與政府的協議，在自然遺產基金的幫助下，在原住民自己的土地上建立的保護區。為了實現國家保護區體系計劃的目標，保護澳大利亞大陸完整的生物多樣性，政府通過與私人的協議，為私人提供幫助，包括建立的部分資金和保護區管理計劃的制定，幫助、鼓勵建立私人保護區。實踐證明，針對保護區的具體情況采取的這些管理模式，能使得各類保護區得到有效管理，促進澳大利亞國家保護區體系計劃的發展。 3 澳大利亞的保護區管理經驗 3.1 政府分級主管 澳大利亞保護區的管理從聯邦政府到州、領地政府分別由相關部門分級主管，層次分明。聯邦政府的保護區管理機構公園局，主要負責國家層面的保護區管理，代表國家的保護區，并負責國家保護區體系的運作。在部分保護區內與當地的原住民團體實行共同管理，并在共同管理的國家公園設置國家公園管理委員會，負責該國家公園的管理等事務，比如卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔•丘塔國家公園等。各州、領地政府的保護區管理機構獨立負責本地區的保護區管理，然后根據區域劃分，在機構下面設置分支機構，分別處理保護區管理的日常事務。聯邦政府和各州、領地政府的管理部門是一種平行關系，但是只有聯邦政府的管理部門才能代表國家的管理部門。 3.2 管理法制化 1863年，塔斯馬尼亞州就頒布了《荒地法》，隨后又頒布了《皇家土地法》，對無人經營的土地實行保護。除了聯邦議會為國家最高立法機構外，各州、領地都有自己的立法機構。聯邦政府根據《1999環境保護與生物多樣性保護法》管理國家層次的保護區，各州、領地政府的與土地有關的法律體系，使得保護區的建立與管理都有法可依，各種保護區政策都能在法律保障的前提下順利開展，最終促進了澳大利亞保護區的發展。 3.3 私人因素參與管理 歷史上，在澳大利亞，通過建立保護區保護自然都是政府的職責。但是在具體的公園管理實踐當中發現，如果要有效的管理公園，私人因素的參與必不可少。他們能提供日常的管理幫助，提供旅游產品。尤其是私人因素能提供必需的設備，控制和管理游客入口，解釋資源的價值和重要性，從而能提高大眾的環境保護意識[8]。在認識到私人因素對于保護區管理的重要性后，政府為達到國家保護區體系計劃的目標，通過各種有效途徑，比如租賃協議或者租約，鼓勵更多的非政府組織和私人組織等私人因素參與到國家保護區體系的建立和管理。彌補了傳統保護區的不足，擴展保護區體系的保護范圍，能更好的保護國土區域完整的生物多樣性。 3.4 共同管理 澳大利亞是最早實施保護區共同管理模式的國家，開創了保護區新的管理模式。在1970至1980年代，澳大利亞就已經重新認識到原住民對具有重要保護價值的保護區管理的重要性。從那個時候起，政府就已經通過合作協議與原住民共同管理保護區[9]。自1979年以來，先后有卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔•丘塔國家公園、杰維斯灣國家公園、古雷希國家公園、瓦塔卡國家公園、尼特密盧科國家公園等實行共同管理。這種共同管理模式是指原住民和澳大利亞公園局一起工作，決定公園的管理應該怎樣操作，制定公園的管理計劃，代表傳統所有者和其它利益相關者的共同利益。共同管理的國家公園大部分都屬于原住民土地，公園的建立是為了保護它們的自然和文化價值，使原住民的傳統權力得到認可。決策制定的時候需要充分考慮原住民的利益，確保土地的可持續發展。 3.5 本土保護區 本土保護區作為澳大利亞保護區管理的一種創新模式，是原住民通過自愿協議建立起來的保護區，具有原始的決策權力[10]。它為國際保護區的建立和發展提出了新的管理模式，影響深遠[11]。本土保護區，即當地傳統的原住民通過自愿協議，宣布根據他們自己的意圖，用來保護生物多樣性和文化價值的保護地區。在現有的國家保護區體系里面，許多風景和生態系統類型，只能在本土保護區的土地上找到。本土保護區計劃雖然歷史短暫，實施以來已經取得很大的成績。從1997年在南澳建立第一個本土保護區南塔瓦米那，到目前已經宣布建立的本土保護區已達23個，并且還有很多本土保護區正在準備建立。目前，已經宣布的本土保護區就占了整個國家保護區體系土地總面積的18％（圖3。 從上面的分析當中，可以看到，澳大利亞的保護區管理水平在世界上處于領先地位，尤其是共同管理模式和本土保護區模式，在國際上起到了先鋒作用。尤其是一些創新的保護區管理模式，更是改變了早期國際保護區管理的荒野地傳統模式，引導了國際保護區管理的發展潮流，開創了共同管理的保護區管理模式和本土保護區模式。 4 澳大利亞保護區體系的貢獻與借鑒 4.1 澳大利亞對國際保護區發展的貢獻 澳大利亞保護區的歷史悠久，體系完善，在管理實踐上更是根據國際發展趨勢不斷總結、創新，走在國際前沿，取得了舉世矚目的重要成就。綜合起來，澳大利亞對國際保護區發展的貢獻主要表現在以下幾個方面： 完善的法律體系 澳大利亞作為第一個為保護區立法的國家，擁有完善的針對土地、生物和環境的法律體系，這些法律體系的建立保障了保護區的合法利益。同時針對原住民的自身權力保護頒布的許多法律賦予了原住民合法的土地所有權，完全尊重原住民的自身權力，確保了原住民獲取土地和參與保護區管理的法律地位，為保護區的共同管理模式和本土保護區的建立奠定了堅實的法律基礎。 共同管理 共同管理機制體現了對原住民權力的尊重，改變了西方傳統的荒野地保護模式，開創了國際上與原住民共同管理保護區的先例。這種管理模式的建立，不僅有效的保護了管理土地的自然價值，而且有利于保護區內原住民的文化價值得到可持續的發展。 本土保護區 本土保護區是在原住民的自愿協議基礎上，政府協助原住民制定保護區的管理計劃，并由原住民自己宣布建立和管理的保護區。本土保護區是澳大利亞特有的保護區模式，開辟了保護區新的管理模式，體現了對原住民權力的完全尊重，有利于完整的保護國家的生物多樣性和自然文化價值，同時能減輕政府對保護區建設的經濟負擔，對國際保護區的發展產生了重要影響。 國家保護區體系計劃 為了順應世界自然保護運動的發展趨勢通過建立保護區網絡體系，達到保護生物多樣性的完整性目標。在聯邦政府的領導以及各州、領地政府共同參與下，澳大利亞政府根據本國的具體情況，及時的調整了本國的保護區類別，并與世界自然保護聯盟的保護區類別體系對應，在自然遺產基金的幫助下，建立了自己的國家保護區體系計劃，旨在為建立一個全面的、合適的和有代表性的國家保護區體系而努力。 4.2 借鑒澳大利亞的經驗，發展中國的保護區體系 澳大利亞在保護區建立和管理方面有著成功的經驗，所以無論從宏觀層面的保護區建設目標，還是從中觀層面的管理政策以及微觀層面的操作實施，澳大利亞的保護區管理都值得中國學習和借鑒。因此，借鑒澳大利亞保護區管理的先進經驗，建議可以采取下列措施指導中國的保護區體系建設。 建立全面的保護區法制框架 建議建立新的立法框架。在此框架上，可以設計更加詳細的法律法規，適時的對舊的法律或者管理條例進行更新設計，使保護區的建立和管理都有法可依，同時又能適應發展趨勢。保護區的分類應該以世界自然保護聯盟規定的、國際認可的保護區分類體系來進行。這樣，管理目標可以根據與其認定的管理類別相適應，有利于與國際同盟進行經驗交流，促進保護區的有效管理。 公眾參與管理 長期以來，中國的保護區管理只作為當地政府和相關管理部門的工作，公眾是被排斥在外的。由于當地居民需要直接或間接利用保護區資源，保護區管理者與當地居民構成一種對立關系，這對保護區管理非常不利。在中國，公眾參與應從鼓勵當地居民參與保護區管理為起點，逐步發展成全國性的公眾參與機制。 鼓勵私人因素參與管理 澳大利亞的私人因素參與保護區的管理就有效的彌補了這種困難，既能減輕政府的財政壓力，又能促進國家保護區體系的發展。中國目前的經濟能力不能為保護區提供更多的資金幫助，因此私人因素的加入，就顯得尤為重要。在進行管理過程當中，政府可以采取一些有效途徑，比如通過與私人組織簽訂租約、租賃協議等，與私人因素合作，確保保護區管理成果有利于保護區的自然和文化價值得到完整的保護。 設計新的保護區體系方法 中國需要建立一個考慮到整體地理情況的保護區體系。這樣，一系列的保護區類別就可以根據不同的需要來確定，包括能夠保護重要的生態連接的戰略走廊，邊界變化以及分區，有利于中國保護區網絡的形成，保護完整的生物多樣性體系。至于在保護區的管理機構上面，中國同時還需要在政府機構之間形成一種“聯盟”，從而確保保護區和其它土地的使用和發展規劃之間，尤其是和相關部門之間的整合，形成政府主管、層次分明的管理機構。 澳大利亞保護區成功的管理模式在法律基礎、管理體系及政策實施方面都體現了對自然資源和原住民權力保護的重視，其多年實踐也證明：管理體系的建立、法律政策的完善、公眾的積極參與、科研與資金投入是保護區管理成功與否的關鍵因素。澳大利亞保護區成功的管理經驗對中國開展保護區管理實踐具有重要的啟示意義。 參考文獻： [1]燕乃玲，呂恒，虞孝感，高吉喜.世界保護區研究的新進展.農村生態環境[J]，2003：49 [2]2003 DURBAN WORLD PARKS CONGRESS. parks[J]，2004. 14 No 2：18 [3]Senate Environment, C., Information Technology and the Arts Committee Conserving Australia. 2007: Canberra. 8 [4]Direction for the National Reserve SystemA Partnership Approach, N.R.M.M. 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