作為綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，處理遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展的戰(zhàn)略部署和綱領(lǐng)性文件，總體規(guī)劃就如同美麗的藍(lán)圖一樣，引導(dǎo)和調(diào)控著城市建設(shè)，保護(hù)和管理著城市空間資源，在指導(dǎo)城市有序發(fā)展、提高建設(shè)和管理水平等方面發(fā)揮著重要作用。

　　隨著總體規(guī)劃編制工作的不斷開(kāi)展和逐步深入，對(duì)于城市總體規(guī)劃的內(nèi)容、審批、監(jiān)督等問(wèn)題，業(yè)內(nèi)存在不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，當(dāng)前的城市總體規(guī)劃過(guò)于面面俱到、大而全，沒(méi)有抓住更核心、更需要關(guān)注的城市問(wèn)題，缺乏戰(zhàn)略性和綱領(lǐng)性，建議給總體規(guī)劃“瘦身”。有人則認(rèn)為，城市總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)是綜合性的、多要素的整體空間規(guī)劃，如果城市總體規(guī)劃“瘦身”到只有城市規(guī)模、城市布局等內(nèi)容，其他的城市發(fā)展和建設(shè)要素就很難找到予以明確的載體。

　　針對(duì)城市總體規(guī)劃批什么、誰(shuí)來(lái)批、怎么批等問(wèn)題，在2009年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)上，業(yè)內(nèi)的專家、政府官員、從業(yè)人員，各抒已見(jiàn)，展開(kāi)激烈的探討與思想的碰撞。

　　城市規(guī)劃編制體系存在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不匹配的因素

　　中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃所董珂博士分析到，當(dāng)前的城市總體規(guī)劃的編制，存在內(nèi)容過(guò)于盲目、規(guī)劃周期過(guò)長(zhǎng)、公共利益維護(hù)得不夠等問(wèn)題，這些問(wèn)題都是表面現(xiàn)象。本質(zhì)上，主要是因?yàn)槟壳暗囊?guī)劃編制體系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在一些不匹配的因素，主要有兩條：一是城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的主體與規(guī)劃編制主體、編制內(nèi)容的不對(duì)應(yīng)；二是城市規(guī)劃審批主體與管理事權(quán)的不對(duì)應(yīng)。

　　他指出，城市總體規(guī)劃的目的和作用主要是維護(hù)公眾利益、維護(hù)局部微觀利益、為城市政府提供決策咨詢、為開(kāi)發(fā)商提供合理的引導(dǎo)。

　　對(duì)城市總體規(guī)劃的編制，他提出五點(diǎn)建議：第一，健全公共參與機(jī)制。第二，在公眾利益必須補(bǔ)位的前提下，可以分成兩部分??長(zhǎng)遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，內(nèi)容比較宏觀一些；近中期的建設(shè)規(guī)劃，內(nèi)容以微觀戰(zhàn)術(shù)性的為主。第三，建立實(shí)施評(píng)估機(jī)制。建立實(shí)施評(píng)估機(jī)制的核心并不是評(píng)估優(yōu)劣，而是通過(guò)建立反饋的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性。第四，強(qiáng)化剛性內(nèi)容。第五，各年用地規(guī)模與當(dāng)年人口規(guī)模掛鉤。建議在人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)年年末的人口統(tǒng)計(jì)來(lái)確定第二年的用地投放增量。

　　增加階段性實(shí)施目標(biāo)加強(qiáng)總規(guī)實(shí)施嚴(yán)肅性

　　山西省建設(shè)廳總規(guī)劃師李錦生從加強(qiáng)對(duì)地方政府全面實(shí)施總體規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)控的角度，指出總體規(guī)劃對(duì)于公共領(lǐng)域建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)盡可能地明確，并且介紹了山西省在總體規(guī)劃中增加了一個(gè)細(xì)致的批復(fù)，對(duì)不同階段各項(xiàng)公共領(lǐng)域建設(shè)的具體指標(biāo)加以明確的實(shí)踐。

　　他指出，作為城市政府來(lái)講，實(shí)施總體規(guī)劃無(wú)非是為了實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的建設(shè)職能和公眾利益的管制功能。前者主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、公園、綠地、交通等等。然而從實(shí)施情況來(lái)看，與這兩個(gè)方面相比，政府更加重視的是規(guī)劃里城市規(guī)模的實(shí)現(xiàn)。

　　他介紹到，為了保證總體規(guī)劃落到實(shí)處，而不只是一張掛掛而已的圖紙，山西省在總體規(guī)劃的批件里頭，增加了分階段的實(shí)施目標(biāo)，主要包括20項(xiàng)重要公共建設(shè)領(lǐng)域的目標(biāo)，如：住房建設(shè)目標(biāo)、中小學(xué)建設(shè)目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)、城市改建等內(nèi)容。在2010年、2015年、2020年等不同階段，這些目標(biāo)要達(dá)到一個(gè)什么樣的水平，在總體規(guī)劃的批文里全部都有。

　　李錦生解釋道：“之所以將總體規(guī)劃細(xì)化到如此詳細(xì)，是為了對(duì)其階段性實(shí)施情況進(jìn)行督查和評(píng)價(jià)。到2015年，我們將對(duì)總體規(guī)劃的實(shí)施情況組織專家進(jìn)行一次全面的評(píng)價(jià)。這對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞?lái)講，加強(qiáng)了總體規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性。不是想不想實(shí)施的問(wèn)題，而是只要寫(xiě)進(jìn)去就必須實(shí)施。”

　　內(nèi)容不同審批政府不同城市不同規(guī)劃內(nèi)容不同

　　廣州市規(guī)劃院總工程師王國(guó)恩指出，目前總體規(guī)劃存在三個(gè)問(wèn)題：第一，總體規(guī)劃的內(nèi)容非常龐雜，學(xué)科的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張，我們自己工作的主體弄不清楚。第二，總體規(guī)劃在深度上越來(lái)越細(xì)，專項(xiàng)研究越來(lái)越多，畫(huà)出來(lái)的規(guī)劃圖越來(lái)越多、越來(lái)越漂亮，這些美麗的、理想的圖紙，往往在實(shí)施中間全部變形。第三，整個(gè)審批的周期越來(lái)越長(zhǎng)，有的少則兩三年，多則四五年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間。等到批下來(lái)的時(shí)候，現(xiàn)狀已經(jīng)超過(guò)了規(guī)劃。”

　　王國(guó)恩認(rèn)為，需要上級(jí)政府進(jìn)行審批的內(nèi)容，包括四個(gè)方面：第一，是關(guān)于國(guó)家戰(zhàn)略和總體戰(zhàn)略的內(nèi)容。第二，是區(qū)域統(tǒng)籌的和協(xié)調(diào)的基本內(nèi)容。其中，區(qū)域生態(tài)保護(hù)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容是重點(diǎn)。第三，是城市資源的合理利用與基本生態(tài)控制的內(nèi)容。這一點(diǎn)深圳做得比較好，總體規(guī)劃對(duì)基本生態(tài)控制線進(jìn)行了立法，相反很多城市在這方面沒(méi)有做到這一點(diǎn)，把當(dāng)前的基本生態(tài)控制當(dāng)成城市總體規(guī)劃的一般性內(nèi)容來(lái)進(jìn)行控制。第四，是關(guān)于公共領(lǐng)域建設(shè)和保障性措施的內(nèi)容。他認(rèn)為，以上四個(gè)方面是構(gòu)成上級(jí)政府審批城市總體規(guī)劃最核心的內(nèi)容。對(duì)于地方政府，對(duì)總體規(guī)劃的關(guān)注主要包括兩個(gè)內(nèi)容：一是城市功能、布局的協(xié)調(diào)；二是城市總體規(guī)劃實(shí)施的有序保障。

　　他指出，特大城市和一般中等城市在編制內(nèi)容上是不一樣的。對(duì)于特大城市來(lái)說(shuō)，由于發(fā)展過(guò)程有不確定性，戰(zhàn)略性是可變的，因此總體規(guī)劃應(yīng)更加注重城市的結(jié)構(gòu)，應(yīng)該賦予其更大的彈性；對(duì)于一般性的城市甚至是小城市，因其20年、30年的發(fā)展基本上是可以明確的，很少需要在戰(zhàn)略上或者是方向上進(jìn)行普遍性的調(diào)整。

　　把總體規(guī)劃變成城市的總規(guī)、大家的總規(guī)

　　武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局副局長(zhǎng)劉奇志說(shuō)，總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重視長(zhǎng)遠(yuǎn)，落實(shí)到現(xiàn)實(shí)。只有落實(shí)到我們現(xiàn)在真正要建設(shè)的事情，才能把規(guī)劃的作用發(fā)揮出來(lái)，不然就是一張美好的藍(lán)圖。他曾于上世紀(jì)90年代去過(guò)新加坡，感受最深的是不論到哪個(gè)部門(mén)大家講的都是一個(gè)規(guī)劃。而我們則是不同部門(mén)講的是不同的規(guī)劃。交通委員會(huì)講的是交通的規(guī)劃；電力部門(mén)講的是電力規(guī)劃……很多時(shí)候這些規(guī)劃如果疊在一張圖上的話，很多地方都是相互干擾的。

　　因此，他強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)作用，在什么地區(qū)進(jìn)行近期建設(shè)比較合理，什么地區(qū)不合理。比如說(shuō)建設(shè)居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)配套相應(yīng)的城市公共服務(wù)設(shè)施，形成合力，就不會(huì)出現(xiàn)在一些小區(qū)建成之后，公交沒(méi)有、服務(wù)設(shè)施沒(méi)有、生活不方便等一系列問(wèn)題。

　　他說(shuō)：“總體規(guī)劃要靠大家去實(shí)施。一定要把我們的總規(guī)變成城市的總規(guī)、大家的總規(guī)，那個(gè)總規(guī)才是真正的總規(guī)。”