近年來，我國城市綠地面積增長很快，城市綠地系統的結構發生了變化。綠化事業的實踐，出現了量的增長，發生了質的變化，出現了許多新的特征。

　　產業化和權益平衡

　　1.城市綠化是一門新興的產業

　　城市綠化的建設過程、功能要求和經營目的與林業有所不同，但都是生產建設的組成部分，一個是以取材為主，一個是以環境保護為主。城市綠化是對社會環境資本的投入，其經濟回報是多方面的，而且是十分豐厚的。城市對園林的需求分為兩個方面：一是作為基礎設施；二是作為休閑設施。前者應當由市政當局作為公共產品共給全體市民，后者則可以由法人實體作為法人產品提供給部分市民。

　　(1)綠化建設所投入的綠化材料，在合理的養護下，將不斷增加物質量，為社會積累財富。發揮著越來越大的環境效益。其優化環境質量，提高人民生活水平的功能，形成提升城市以及社區價值的砝碼。

　　(2)綠化的環境功能，是潛在的生產力，融合在社會生產的全過程中，作為一項重要的環境資本，是可持續發展的保障條件之一。許多城市和社區出現了"以綠引資，因綠興市"的連鎖反應，因環境改善、景觀美化，而招來投資者、旅游者，繁榮了經濟。

　　(3)城市綠化形成的"經濟波瀾"滲透在社會經濟和人民生活的各個方面。結合城市建設工程進行綠化建設，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區進行"拆房建綠"，對國家和建設單位來說，都是一筆不小的投入。但是綠化建設所形成的經濟動力，涉及許多經濟領域。除了投資者直接受益以外，對社會經濟的拉動作用是很大的，只要進行綜合核算，其經濟效益將大大超過投資額。由于經濟效益的誘導效應，提高了投資主體的"綠化覺悟"，推動了綠化建設的自覺性、主動性。

　　2.權益的平衡問題值得探討

　　城市綠化所形成的環境效益，不受疆域的約束，無論投資者還是非投資者，都可以不受限制地在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環境效益普遍性的特點。對那些沒有依法負擔應有的綠化建設任務或沒有達到法定綠化數量的單位來說，應該以環境評價、計量為標準，向社會做出補償。把外部化的經濟成本轉向內部化，才能從利益驅動的高度，調動其綠化建設的自覺性、主動性。同樣，某些依法進行了環境綠化建設達到或超過法定指標的單位，政府對這類單位在稅費負擔方面給以優惠才比較合理。

　　目前對綠化的環境效益，還處在有認識無評價或有評價無計量的狀況。多數單位對綠化的效益還停留在從概念到概念的水平上。從深化城市綠化管理要求出發，應從法制和管理上推行綠化環境經濟效益評價、計量。這一舉措在工作的初始階段應該刪繁就簡、由粗到細、循序漸進地逐步推開，以便比較具體地反映綠化的經濟效益。這是確立城市綠化的性質、地位，促進綠化事業發展的一項重要措施。

　　綠化管理法制化

　　法制建設是管理能力的建設。法制建設的出發點，在于以立法的形式把城市綠化規劃目標，化作具體任務，落實到社會各項經濟活動中去。隨著市場經濟的發展和城市綠化事業的推進，實施管理中有些問題值得重新探討。

　　根據市場經濟體制和城市綠化事業發展的新階段，增加了"依法治綠"迫切性，需要以法制保障綠化事業的發展。目前應該清理計劃經濟體制的影響，在《城市綠化條例》的基礎上，對改革開放以來行之有效的政策措施用法律形式固定下來，修改與市場經濟和"入世"不相適應的法規、條例。至少應該研究以下這幾個方面的問題：

　　(1)面對綠化事業社會化的特點，確立綠化建設在經濟社會發展中的地位、社會各方的職責和權益；

　　(2)面對綠地面積增加、質量提高的現實，確立全社會發展綠化和維護綠化的法律保障；

　　(3)對新興的、發展中的綠化產業，要依法規范市場秩序，建立相應的中介機制、監管機制。

　　幾個問題

　　1.加強維護"綠線"的嚴肅性

　　"綠線"的劃定是實現綠化規劃的前瞻措施，維護"綠線"比劃定"綠線"更重要。當今實施的"拆房建綠工程"，對當代人來說是個大成就，但需要以數倍、數十倍的投入進行環境重塑。應該嚴守規劃，從法制出發，像維護"紅線"一樣，維護"綠線"的嚴肅性，控制建筑物、構筑物的新建，制訂土地轉讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。

　　2.調整農業生產結構，協調綠化發展

　　當今，城市綠化是涵蓋城鄉的系統工程，近郊、遠郊都納入了城市綠化系統規劃之中。調整農業生產結構、采取綠化與生產相結合的措施、開展多種經營，是城鄉一體化大規模發展綠地的基本措施。回顧人類的生產歷史，綠化、植樹從來就是謀求生存、富民強國的手段。為農業生產者開辟生產致富的道路，是發展綠化的必由之路。在法制建設和綠化管理中，應該研究解決資金投入、合作經營以及土地使用、農業稅收等方面的扶持政策。

　　3.養護管理法制化

　　城市里的一切綠地、樹木，不論所有權屬于誰，都是綠化系統的組成部分。做好所有綠地、樹木的養護管理，使其茁壯生長，是發揮綠化效益、提高城市綠化水平、鞏固綠化成果的關鍵，與發展具有同樣意義。我國法律、法規已經規定，即使是綠地、樹木的所有者，也不準損壞樹木、侵蝕綠地。綠化事業發展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹木、養護、管理列為所有者的責任。國外在城市綠化管理中，不乏這方面的先例。需要制定不同的養護質量標準，把養護管理責任落實到單位和市民中去，建立賞罰法規。同時，興辦綠化養護企業，開發綠化養護市場。實行集約化經營，為社會綠化養護服務。

　　4.綠化效益的技術保障

　　城市綠化效益來源于功能，功能來源于綠地的數量和質量，環境效益、社會效益都是以植物為基礎的。在當今綠化建設高速發展的時候，應該制訂綠量指標、建筑物限制指標，從技術政策上保障綠化的實效。

　　5.市場導向

　　僅以"國家園林城市標準"為例，要達到其基本要求，需要投入的土地即接近城市土地面積的1/3，城市中任何行業都沒有這樣多的土地投入。在城市基礎設施建設和民用建設中，對綠化的投資，都占有相當比例。城市綠化產業正蒸蒸日上地活躍在市場經濟大潮中。全社會對綠化建設的投資，以及市民對綠化的消費，都是通過市場實現的。各種所有制的相關企業，構成了豐富多彩的綠化市場。其中包括：規劃設計、科學技術、綠化施工、綠化材料生產、機具肥料藥劑生產、綠化養護及游覽服務等。千萬家企業在競爭中求生存、求發展，原來計劃經濟體制已經為市場體制所代替。以上海綠化材料供銷情況為例，綠化工程中，國有苗圃供應的苗木不到1/10。原來把苗木自給率作為一項考核指標，已經沒有意義。綠化材料生產已不受所有制、地域的局限，而依土地租金、勞動力價格、生態環境、技術條件、運輸費用而自由選擇。

　　綠化業的經營領域已經向市內外、省內外、國外開拓。尤其是"入世"以后，需要建立與國際貿易相一致的市場規則，把經營活動納入國際法規和國際慣例的軌道之中。

　　從事綠化行業的法人成千上萬，分布在各個專業、各個地區，具有不同的所有制和經營方式。他們的經營成果是社會經濟成果的組成部分。他們的誠信經營、生產質量、技術水平，都不同程度地反映在城市綠化的質量、造價等諸多方面。政府主管部門在市場經濟體制下，不可能、也不應該對各個法人進行直接管理。為了獲得理想的市場效應，維護市場秩序，保障綠化產業的健康發展，政府應該運用相應的產業政策、發展規劃和發展計劃引導市場的運行，運用法律、法規，規范市場行為，使行業的經營方向、發展規模、資源配置符合城市綠化發展戰略的需要。在此情況下，客觀上就形成了建立行業組織，加強行業管理的迫切要求。

　　政府部門作為行政管理者，通過行業組織，廣泛吸取各方面的意見和反映，使決策更符合實際，有利于政令暢通。同時，行業組織依法代表法人的利益，增強維護自身利益的能力，促進行業協調發展。

　　6.體制改革中的兩個熱點

　　(1)公益事業與企業化管理

　　國家興建的公園和各種類型的公共綠地，是城市的基礎設施，所有權屬于國家，其建造的目的是為了提高環境質量，豐富市民的文化生活。它是不以盈利為目的的事業單位，以社會效益為一切經營活動的準則。公民是納稅者，理應獲得公益事業的服務。

　　公園、公共綠地等事業單位在經濟體制改革中，實行所有權與經營權分離，在國家所有權不變的前提下，經營者以企業法人的資格，承擔公園、公共綠地的養護管理任務，按照約定的工作數量、質量和費用定額，核定養護、管理費用投資。通過招標投標的方式，確定承擔養護、管理任務的企業。承擔養護管理的企業實行企業化管理，這與公園、公共綠地的事業性質是兩個不同的概念，二者不容混淆。至于養護管理資金的來源，理應主要來自地方財政。至于資金核撥的依據，應改變過去那種按人頭撥款的局面，將"以費養人"改為"以費養事"，這在綠化管理體制上是一大進步。公園、公共綠地的收入，則實行收支兩條線，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業性質是不容改變的。

　　(2)轉變政府主管機關職能

　　轉變觀念是轉變職能的關鍵。要清理行政管理的舊觀念、舊方式、舊習慣，按照政企、政事分開的原則調整管理制度，擺脫那些不該管、管不了、也管不好的事務。由側重于微觀管理轉向宏觀管理，把主要精力用在綠化規劃的制訂與實施上，綠化市場的監控和引導上，綠化法規的制訂、修訂和實施上，以及發展科學技術和人才培養上。在管理范圍上，要由側重于行政序列內的管理轉向對全社會綠地、樹木的管理。在管理手段上，由直接管理轉向間接管理，逐步建立市場管理、招投標管理、質量管理、工程監理等中介組織。發揮對城市綠化指導、協調、服務、監督的功能。

　　□ 北京市通州區運河文化廣場管理處   張瑞平