生態環境恢復立法之不足

　　近一兩個月來,隨著南方幾大主要湖泊水系諸如鄱陽湖、洞庭湖的大面積干涸,這一現象是數十年甚至上百年沒有遭遇到的情形,牽動了每一個民眾的心。

　　雖然我國經濟發展取得了舉世矚目的成績,但是我國生態環境惡化已然成為世界上最為突出的地區之一。如何改變這種現狀,重塑生態環境平衡,促進經濟與社會的可持續發展,是我國在生態環境恢復立法方面所面臨的當務之急。

　　雖然我國已經制定和頒布了有關生態環境保護與改善、生態環境恢復的法律、行政法規和規章,比如針對以土地復墾為代表的土地生態環境恢復事項,針對濕地生態環境和水域生態環境的恢復事項,針對草場和森林生態環境的恢復事項。但我國現行生態環境恢復立法仍存在諸多不足:首先,立法理念有偏差,現行環境立法重生態環境破壞的事前預防,輕生態環境破壞的事后恢復；其次,立法目標錯位,就已經被破壞了的生態環境而言,無論是加以保護,還是采取措施促進其得以改善,其實都不能使其恢復到被破壞前的狀態。

　　與傳統環境立法不同,生態環境恢復立法更強調對已被破壞了的生態環境進行事后補救。在我國現行環境立法中,注重事前預防及事后懲戒的專門環境立法已經非常多見,但是在系統性生態環境恢復方面的立法卻存在很大不足,亟待加強。

　　完善生態環境恢復立法的構想

　　結合我國生態環境恢復立法的現實以及一些國家的有益經驗,我國應從以下方面構建我國的生態環境恢復立法體系。

　　一是我國生態環境恢復立法理論基礎的構建。生態環境恢復必須以承認生態環境的價值為前提,通過對已經遭受破壞的生態環境進行修補、改善,恢復其原初的生態結構和基本生態功能,從而促使生態環境恢復持續發展能力。生態環境恢復理念反映了對生態環境的尊重,生態環境恢復立法應該為生態環境恢復提供制度保障,體現出對生態正義的追求,彰顯生態正義的理念。

　　緩解生態環境危機的基本生態目標是恢復生態環境系統內部的動態平衡,恢復并維持生態秩序。實現這一目標需要包括法律在內的多種規范體系共同發生作用。未來的生態環境恢復立法應當以恢復已經被破壞的生態環境為主要立法取向,通過對遭到破壞而退化的生態環境進行修復,從而使非常態的生態秩序得到恢復。

　　生態環境的可持續發展有賴于生態環境的生產和再生產,而生態環境再生產需要環境立法做支撐,特別是生態環境恢復立法做保障。生態環境可持續發展有賴于生態環境恢復立法提供法制保障。細言之,我們應該從生態正義、生態秩序、生態安全上下功夫,從而實現生態環境的可持續發展。

　　二是轉換立法理念。目前,我國的生態環境已受到嚴重破壞,對已經被破壞的生態環境進行恢復是我國所面臨的迫切任務。為此,我國環境立法理念也應隨之轉變,由“人類中心主義”立法理念向“生態中心主義”立法理念轉向。

　　三是生態環境恢復立法應遵循的基本原則。首先,應遵循生態環境優先原則,在盡量減少生態環境破壞的前提下,實現人類社會的可持續發展；其次,應遵循共同但有區別責任原則,對于生態環境的恢復,各社會主體負有共同的責任。另一方面,在生態環境恢復中各社會主體因地位、角色等不同,其分工有差異,因此其責任大小也應有區別；再次,應遵循破壞者恢復責任原則,破壞者恢復責任是指造成生態環境和資源破壞的單位和個人必須承擔將受到破壞的環境資源予以恢復和整治的法律責任；最后,應遵循公眾參與原則,強調、鼓勵公眾廣泛參與到生態恢復立法及守法活動當中來。

　　四是明確立法目的和目標體系。生態環境恢復立法目的旨在為依法進行生態環境的恢復提供法制保障,確保已被破壞的生態環境得到及時、有效地恢復,實現生態環境的可持續發展,進而實現整個社會的可持續發展。就其目標體系而言,在環境基本法層面,應有生態環境恢復的相應規定；在全國性的單行立法層面,應有促進生態環境恢復的針對性立法；在中觀環境法律層面,應有促進生態環境恢復的法律規范；此外,在微觀制度層面,應有較為成熟的促進生態環境恢復的制度設計。

　　五是關于生態環境恢復立法的建議。首先,制定“生態環境恢復促進法”,該法應以生態環境恢復法律關系為調整對象,以生態環境恢復的權利和義務為內容,以宣示性、倡導性規范為主要,以鼓勵生態環境恢復行為為立法宗旨,以解決生態環境問題、促進生態環境可持續發展為目標；其次,在相關立法中加入促進生態環境恢復的內容,對有可能造成生態環境破壞的活動都應納入環境影響評價的范疇,將“預防和治理措施”轉換為“預防和生態環境恢復措施”,建立與環境影響評價失當相關的補救機制；再次,完善生態環境恢復相關法律制度,如生態環境恢復保證金的形式應多元化,保證金罰沒后直接轉入生態環境恢復專用資金賬戶,通過生態環境恢復項目招投標的方式,確保將其用于被破壞的生態環境恢復；最后,協調生態環境恢復保證金制度與行政許可制度,建議將審查是否繳納生態恢復保證金作為頒發相關行政許可的前置程序。