自1998年十五屆三中全會第一次提出"小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略"，到黨的十六大決議提出繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程，一直到十八大報告，一系列黨的決議、中央政府的規(guī)劃，一直把推進城鎮(zhèn)化進程作為我國重要發(fā)展戰(zhàn)略目標之一。筆者認為，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社保保障等由"鄉(xiāng)"到"城"的轉變。必須逐步改變傳統(tǒng)的增長導向型城鎮(zhèn)化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮(zhèn)化速度，更關注城鎮(zhèn)化進程中人的生活質(zhì)量的提高。

　　一、我國城鎮(zhèn)化進展與問題

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的歷程，取得了顯著成效，突出表現(xiàn)在以下方面。

　　一是城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化率大幅提高。進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化進程基本保持在年均提高1個百分點的水平上，遠高于同期世界城鎮(zhèn)化發(fā)展年均提高0.2個百分點的平均水平，也快于許多新興工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度。1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，達到世界平均水平。

　　二是城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，形成若干具有國際影響力的城市群。1978年至2010年，城市數(shù)量從193個增加到657個。環(huán)渤海、長三角、珠三角三大城市群以不足4%的國土面積，集聚了18%左右的人口，創(chuàng)造了40%左右的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。

　　三是城鎮(zhèn)建設成效明顯。城市建成區(qū)面積擴大，住房條件改善，城市交通、供水、熱電、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、電信等基礎設施體系不斷完善，擴大了城鎮(zhèn)人口容量，提高了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。

　　四是城鎮(zhèn)布局日趨合理。從宏觀空間看，我國城鎮(zhèn)空間合理布局的"大分散、小集中"格局正在形成，表現(xiàn)為與我國地理環(huán)境資源基本相協(xié)調(diào)的東密、中散、西稀的總體態(tài)勢。從微觀看，城市內(nèi)部空間，中心城區(qū)、近郊區(qū)以及遠郊縣的城鎮(zhèn)空間結構層次日益顯現(xiàn)。

　　與此同時，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中也存在一些問題，一是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。當前，土地的城鎮(zhèn)化已明顯快于人口的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)階段的城市發(fā)展多采用低密度、分散化"面狀擴張"的方式，城市規(guī)模和占用土地面積迅速擴大。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60%多，遠高于城鎮(zhèn)人口的增長速度，而同期人均建設用地133平方米，超過國家規(guī)定限額的30%。行政等級高的城市，其建設用地擴張更快，2000年至2010年，地級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長95.8%，而同期縣級以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長50.9%。一些省會城市人口占全省人口的比重才百分之十幾，但他們拿到的用地指標達到了全省的30%以上，有的甚至達到50%。

　　二是"半城市化問題"突出。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化與市民化本應是"三位一體"的整體，而我國這三者又嚴重脫節(jié)，形成了獨特的"半城市化"現(xiàn)象。所謂"半城市化"是指農(nóng)村人口向城市人口轉化過程中的不完整狀態(tài)。我國城鎮(zhèn)化水平是以城市人口占總人口的比例測算出來的，而城市人口定義為"城鎮(zhèn)戶籍人口+暫住人口"，暫住人口又是以在城鎮(zhèn)有固定工作、居住半年以上為標準的。2011年，我國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)為51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總人口的比例只有35%。兩者相差的16個百分點中，蘊含的數(shù)以億計的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇。因此，這部分人雖離開了農(nóng)村，但又沒有真正融入城市，由此形成了獨特的"半城市化現(xiàn)象"。這種半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象固然支撐了低成本的工業(yè)化，但又引發(fā)了一系列的社會經(jīng)濟矛盾。特別是有的地方行政部門為了顯示政績，熱衷于搞行政區(qū)城鎮(zhèn)化，把廣大城鄉(xiāng)混合地域當成了城鎮(zhèn)化地域，人為提高城鎮(zhèn)化水平。

　　三是農(nóng)民工的市民化問題。農(nóng)民工是中國城鎮(zhèn)化的生力軍與先鋒隊，是中國經(jīng)濟社會轉型過程中的特殊概念。龐大的農(nóng)民工階層為城市建設與經(jīng)濟發(fā)展作出了不可替代的貢獻，但在居住、就業(yè)、社會保障、子女教育等方面受到歧視與排斥，難以完全融入城市社會，完成自身的市民化進程。在第一代農(nóng)民工問題尚未解決的情況下，現(xiàn)在又冒出了新生代農(nóng)民工的問題。這些新生代農(nóng)民工人數(shù)已超億，占農(nóng)民工總數(shù)的61.7%，占全國職工總數(shù)近一半。農(nóng)民工雖然進入了城市，但沒有真正融入城市；離開了農(nóng)村，但仍與農(nóng)村有著千絲萬縷的聯(lián)系。

　　四是城鎮(zhèn)化結構不合理。結構不合理主要表現(xiàn)為"大的太大，小的太小，缺乏中間環(huán)節(jié)"。我國不乏500萬人口，乃至上千萬人口的超大規(guī)模城市，這些城市已經(jīng)面臨較為嚴重的"城市病"問題。而眾多的建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)模太小，中間規(guī)模的城鎮(zhèn)數(shù)量缺乏，人口從農(nóng)村向城市轉移缺乏必要的過渡環(huán)節(jié)。

　　二、城鎮(zhèn)化進程要著力提高人的生活質(zhì)量

　　1、正確理解當前我國城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

　　一般認為，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵主要包括四個方面。一是人口城鎮(zhèn)化，指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加、比重逐漸提高的過程。二是地域城鎮(zhèn)化，指在地域空間上，農(nóng)村地域逐漸轉化為以人口的高度聚集為主要特征的城鎮(zhèn)地域的過程。三是經(jīng)濟活動城鎮(zhèn)化，指經(jīng)濟關系、經(jīng)濟活動在地理上聚集，以及生產(chǎn)方式日益趨向于城鎮(zhèn)經(jīng)濟特征的過程。四是生活方式城鎮(zhèn)化，指隨著社會身份、職業(yè)、社會角色等的變化，人們在行為方式、思想觀念、道德意識、社會交往、受教育程度、生活習慣、綜合素質(zhì)等方面，由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉變的過程。城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵盡管很多，但從根本上看，城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是人們經(jīng)濟社會生活方式的城鎮(zhèn)化。

　　因此，城鎮(zhèn)化絕不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等由"鄉(xiāng)"到"城"的重要轉變。必須逐步改變傳統(tǒng)的增長導向型城鎮(zhèn)化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮(zhèn)化的速度，更關注城鎮(zhèn)化進程中提高人的生活質(zhì)量。

　　2、土地城鎮(zhèn)化水平已然不低

　　2011年中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了51.27%，城市人口首次超過農(nóng)村人口，土地資源緊缺成為新的瓶頸。隨著城市開發(fā)，水泥正在侵占耕地和綠地，影響生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。從我國的國情來看，適宜工業(yè)化和城市化開發(fā)的面積是180萬平方公里，如果扣掉必須保護的耕地和已有的建設空間，今后還可以或者說今后適宜城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開發(fā)的面積不到全國陸地國土總面積的3%。

　　3、我國城鎮(zhèn)化仍將加快發(fā)展

　　從我國城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力來看，多種因素仍然支持我國快速城鎮(zhèn)化。第一，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中式的社會流動仍在高位運行。我國城鎮(zhèn)化最重要的兩個推動因素是農(nóng)村人口向城市流動和城市附近土地征用引起的農(nóng)民市民化。近年來，雖然務農(nóng)農(nóng)民的收入水平有一定程度的提高，但農(nóng)業(yè)比較效益低下的狀況并未得到改變。與此同時，非農(nóng)收入在農(nóng)民總收入中的占比持續(xù)上升，再加之農(nóng)業(yè)機械化程度提高等因素推動，農(nóng)村富余勞動力進入城市受到拉力和推力雙重促進。另外，城市生產(chǎn)、生活方式的同化作用越來越明顯，不光對進城農(nóng)民工形成誘惑，而且對農(nóng)村、特別是近郊農(nóng)村的年輕一代影響很大。第二，城市增長極的虹吸效應，會促進人口向城市集聚。近期看，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長顯然具有絕對優(yōu)勢，其吸納勞動力和增加居民收入的功能十分突出，城鎮(zhèn)經(jīng)濟是經(jīng)濟增長的重點，城鎮(zhèn)化率提高也就順理成章。第三，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展政策日臻完善。目前，城鄉(xiāng)戶籍制度改革、農(nóng)村居民社會保障、農(nóng)村土地流轉、城市保障房建設等相關政策和制度正在摸索試驗期，一些制度日益趨向成熟，相關政策將逐步推出，對農(nóng)民進城將形成強大的推力。第四，區(qū)域發(fā)展均衡化和生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動，推動城鎮(zhèn)化加深。中部、西部、東北地區(qū)近幾年經(jīng)濟發(fā)展很快，基本公共服務均等化水平不斷提高。生產(chǎn)要素的流動，特別是人口的跨地區(qū)遷徙，必將影響我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和方向。特別是，近些年，我國鐵路、高速公路、水運、航空等各種運輸方式發(fā)展很快，為人員和生產(chǎn)要素流動提供了便捷、快速的交通條件，有利于促進城鎮(zhèn)化。

　　而從國際經(jīng)驗看，一個國家或地區(qū)人均GDP超過1000美元，城鎮(zhèn)化率超過30%，表明城鎮(zhèn)化進入到了加快發(fā)展的階段。目前，我國人均GDP超過了5000美元，城鎮(zhèn)化率超過50%，按照這一標準，我國城鎮(zhèn)化正處于加快發(fā)展階段。

　　因此，無論是從國際經(jīng)驗來看，還是從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制來看，我國的城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展期。

　　4、未來城鎮(zhèn)化應量力而行

　　從國際上看，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率水平比我們要高，但這里需要進一步做分析。比如，在日本，雖然農(nóng)民只占全國人口的4%，但約有1/4的人生活在農(nóng)村。德國的情況也很相似。這說明，只要建設好農(nóng)村，農(nóng)村也是宜居的。所以，并不是不種地的人都要進城。而一些城市化率超過了80%的國家，比如墨西哥、巴西、阿根廷等，存在大量失去土地進入城市的居民。由于這部分人口沒有能夠獲得穩(wěn)定的工作，使城市里出現(xiàn)了不少貧民窟，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，在一定時期內(nèi)，一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化推進的速度，必須與其工業(yè)化的進程相適應，與其發(fā)展水平和經(jīng)濟實力相匹配，超出了這個能力很可能會出現(xiàn)就業(yè)不足、貧困人口增多、兩極分化嚴重等問題，對經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民生活都會帶來嚴重影響。推進城鎮(zhèn)化，要從中國的實際出發(fā)，總結經(jīng)驗教訓，量力而行，不能超前。

　　三、確立中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展思路

　　中國城鎮(zhèn)化的長期性、艱巨性和復雜性，要求我們必須從實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥地走出一條公平共享、集約高效、可持續(xù)的中國特色城鎮(zhèn)化道路。

　　第一，協(xié)調(diào)推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動是現(xiàn)代化最主要的演進方式。城鎮(zhèn)化應與工業(yè)化相適應，與發(fā)展水平與經(jīng)濟實力相匹配。如果城鎮(zhèn)化過分超前，就會出現(xiàn)就業(yè)不足、貧困人口增加、貧民窟增多等社會問題，對經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定都會帶來不利影響。拉丁美洲的"城市人口大爆炸"固然促進了經(jīng)濟增長與社會進步，但也引起了包括貧民窟在內(nèi)的一系列的矛盾與問題。而城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化，又會導致經(jīng)濟結構與社會結構的錯位，不僅"三農(nóng)"問題更加積重難返，而且工業(yè)化也會停滯不前。從政府來說，要根據(jù)工業(yè)化與經(jīng)濟發(fā)展水平，合理制定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標與戰(zhàn)略重點，采取切實措施，提高城鎮(zhèn)化的水平與質(zhì)量。

　　第二，城鎮(zhèn)化應與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化共同發(fā)展。城鎮(zhèn)化的過程并不完全是表面看來農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進城的過程。這一過程應該是通過農(nóng)村生產(chǎn)率的不斷提高，致使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力出現(xiàn)剩余，從而向城鎮(zhèn)轉移而實現(xiàn)的。而并不是像巴西那樣，地主圈占了農(nóng)民的土地，失地農(nóng)民大量涌入城市的過程。在國家宏觀經(jīng)濟層面，應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自身的加快發(fā)展推進城鎮(zhèn)化。對于發(fā)展中國家，尤其應重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民利益的保護，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐，以堅實的農(nóng)業(yè)基礎為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供可靠支持。城鎮(zhèn)化的過程也不是城鄉(xiāng)差距拉大的過程，城市發(fā)展應該與農(nóng)村發(fā)展相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用。城鎮(zhèn)地區(qū)要加強對鄉(xiāng)村的反哺作用，帶動農(nóng)村經(jīng)濟快速增長，改變城鄉(xiāng)之間的二元經(jīng)濟結構，促進城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第三，城鎮(zhèn)化進程中需重視社會協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化絕不僅僅是鄉(xiāng)村人口進入城鎮(zhèn)，而是鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的統(tǒng)一，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的統(tǒng)一。鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化進程中量的增加過程，是城鎮(zhèn)化的外延，是城鎮(zhèn)化的初級階段。城鎮(zhèn)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化則是城鎮(zhèn)化進程中質(zhì)的提高，社會文明由低級向高級階段的發(fā)展演進，進城農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式、行為習慣的城鎮(zhèn)化，是城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，是城鎮(zhèn)化的高級階段。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，不但要重視城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和城鎮(zhèn)經(jīng)濟的規(guī)模，也要重視社會文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育、民主、法制和生態(tài)環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第四，大中小城市和城鎮(zhèn)并舉。推進城鎮(zhèn)化需要統(tǒng)籌謀劃布局，既要遵循經(jīng)濟規(guī)律，也要考慮全面推進現(xiàn)代化建設和空間均衡發(fā)展的要求，抓緊制定城鎮(zhèn)化發(fā)展中長期規(guī)劃，研究實行差別化政策，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是要提高中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力；在促進東部地區(qū)提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的同時，對中西部發(fā)展條件較好的地方，要研究加快培育新的城市群，形成新的增長極。

　　第五，建立有效推進城鎮(zhèn)化的新的體制與機制。一是完善規(guī)劃體制。進一步強調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃的硬約束，嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃法和有關法規(guī)和政策，搞好新一輪城鎮(zhèn)規(guī)劃并嚴格監(jiān)督規(guī)劃的實施。加強城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃工作，盡快制定我國重點城鎮(zhèn)群的規(guī)劃方案。大城市要防止"空洞化"；中小城市要防止盲目擴張；小城鎮(zhèn)則避免遍地開花。城鎮(zhèn)基礎設施要統(tǒng)籌規(guī)劃，地上地下基礎設施要全面兼顧，少搞形象工程。二是積極推進戶籍制度改革。逐步分離戶籍制與福利待遇的聯(lián)系，逐步把有穩(wěn)定勞動關系并在城市居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬轉為城市居民，讓更多的農(nóng)村轉移人口，特別是新生代的農(nóng)民更好地融入城市。三是推進土地制度改革。完善農(nóng)村集體土地征用補償辦法，讓農(nóng)民真正享受到承包地和宅基地帶來的財產(chǎn)權益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，促進農(nóng)村集體土地的公平流轉，使農(nóng)村集體土地出讓與國有土地出讓同權同價，提高土地資源利用效率。四是積極推進基本公共服務均等化。促進農(nóng)村轉移人口在勞動報酬、勞動保護、子女教育、社會保障、醫(yī)療服務、住房租購等方面與城市居民享有同等權益。五是促進城市政府從"經(jīng)營城市"向"規(guī)劃城市"并"監(jiān)督規(guī)劃實施"的理念轉變，讓市場去"經(jīng)營城市"，營造一個市場化的推進城鎮(zhèn)化的機制。六是改革城市財稅金融體制，變"賣地財政"為規(guī)范的"土地財政"。提高土地保有成本，降低土地交易成本，形成規(guī)范化的土地市場化，優(yōu)化土地資源的配置，促進土地市場和房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。統(tǒng)籌經(jīng)營管理與土地出讓、交換和開發(fā)有關的所有資金來源和用途，進一步拓寬民間資本和國外資本進入城鎮(zhèn)建設的渠道。