通過(guò)土地利用規(guī)劃和市場(chǎng)運(yùn)作建設(shè)宜居城市

　　4.27 所有城市土地市場(chǎng)都面臨一個(gè)內(nèi)在矛盾，一方面希望有一個(gè)完全自由的市場(chǎng)，使土地售價(jià)最高和利用最好；另一方面，又需要通過(guò)土地利用規(guī)劃來(lái)監(jiān)管這個(gè)市場(chǎng)。甚至在市場(chǎng)導(dǎo)向最強(qiáng)的國(guó)家，土地市場(chǎng)都受到監(jiān)管。這些監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的：第一，是確保形成不同土地利用類型的功能分區(qū)。因此，不受歡迎的使用者(如工業(yè)、污染戶)能同其他用戶隔離(如居民用戶)。這確保居民區(qū)不會(huì)有污染型工業(yè)，不會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)、污染和降低物業(yè)價(jià)值。第二，協(xié)調(diào)私人土地利用和公共土地利用如交通基礎(chǔ)設(shè)施，這樣高速公路和其他交通設(shè)施可以為工業(yè)園區(qū)服務(wù)，而居民區(qū)則要靠近鐵路和公交汽車，方便出行和購(gòu)物。

　　4.28 中國(guó)面臨兩個(gè)問(wèn)題：首先，盡管土地市場(chǎng)是相當(dāng)自由的，但卻不是完全競(jìng)爭(zhēng)的。開發(fā)商可能不需要真正支付征地的真實(shí)成本。其次，從規(guī)劃來(lái)說(shuō)，中國(guó)同發(fā)達(dá)國(guó)家一樣制定有土地利用的總體規(guī)劃，但是，中國(guó)的詳細(xì)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接得并不好，且缺乏法律的權(quán)威性；而在發(fā)達(dá)國(guó)家中，基于總體規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃有約束土地配置和使用的法律權(quán)威。

　　4.29 確保土地由出價(jià)最高者獲得，并實(shí)現(xiàn)最好利用。中國(guó)由國(guó)土局掌握的城市土地是通過(guò)土地使用權(quán)出售的方式給開發(fā)商的。出售土地的方法是一個(gè)重要問(wèn)題，因?yàn)闅v史上往往是通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將土地出售給有關(guān)系的開發(fā)商的。所有政府擁有的土地使用權(quán)都應(yīng)該通過(guò)拍賣出售，其中競(jìng)標(biāo)價(jià)格應(yīng)該起決定作用，要求中標(biāo)者有支付能力且執(zhí)行合同的記錄良好。招標(biāo)體制下開發(fā)商要承擔(dān)項(xiàng)目的真實(shí)成本，即除了按市場(chǎng)價(jià)格支付征地的成本外，它們還應(yīng)該支付完成其項(xiàng)目開發(fā)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施(例如次級(jí)道路、污水系統(tǒng)和管道等)的投資。或者，根據(jù)市政府的要求支付項(xiàng)目開發(fā)對(duì)城市影響方面的成本，這樣可以回收基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本。

　　4.30 加強(qiáng)城中村的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，整合城市行政管理。如何處理城中村？由于這些土地是為城市發(fā)展的目的而進(jìn)行開發(fā)的，雖然市政府也許早就該購(gòu)買這些城中村土地，但土地所有者的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該得到尊重；特別是，為了降低地方土地市場(chǎng)的不確定性，要明確規(guī)定村民出售土地使用權(quán)的合法性。但是，市中和邊緣地帶的城中村要納入城市的統(tǒng)一管理，所在居民應(yīng)該獲得全面的市政服務(wù)，同時(shí)也要交納所有的城市稅收。城中村的再開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)該遵守城市的總體規(guī)劃和區(qū)域性詳規(guī)。

　　4.31 制定區(qū)域性詳規(guī)。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性土地市場(chǎng)背景下，城市的總體空間格局應(yīng)該受區(qū)域性詳規(guī)的指導(dǎo)。區(qū)域性詳規(guī)確保每個(gè)地塊的利用決策并不是由每個(gè)個(gè)體開發(fā)商完全掌控，因?yàn)殚_發(fā)商可能無(wú)視城市總體規(guī)劃，導(dǎo)致土地的無(wú)序開發(fā)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，區(qū)域性詳規(guī)限定了產(chǎn)權(quán)，通過(guò)規(guī)定在特定地點(diǎn)以特定密度建設(shè)特定類型建筑的法律權(quán)力。規(guī)劃要隨著長(zhǎng)期需求條件的改變而作出相應(yīng)調(diào)整。詳細(xì)規(guī)劃允許有調(diào)整，允許在特定區(qū)域進(jìn)行不一致的利用。為了確保詳規(guī)的意圖得到貫徹執(zhí)行，允許方案變通的決策必須通過(guò)一個(gè)公開透明的程序完成。受到負(fù)面影響的各方應(yīng)該出席，并同意這種方案變通(也許申請(qǐng)變通者需要做出一定的補(bǔ)償)。

　　4.32 區(qū)域性詳規(guī)的法律應(yīng)該在權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)城區(qū)所有未來(lái)土地使用進(jìn)行規(guī)劃，包括國(guó)有土地、軍事用地和村級(jí)集體所有的土地等。由地方人大通過(guò)城市的總體規(guī)劃是賦予這些規(guī)劃以法定權(quán)威的第一步。城市需要提前制訂規(guī)劃和完善相應(yīng)制度，加大培養(yǎng)培訓(xùn)專業(yè)人士的投資，包括培養(yǎng)城市規(guī)劃、交通規(guī)劃以及房地產(chǎn)需求預(yù)測(cè)等領(lǐng)域的人才。

　　4.33 中國(guó)的土地市場(chǎng)被認(rèn)為是腐敗的和相當(dāng)無(wú)序的。市場(chǎng)綱紀(jì)和區(qū)域限制有助于解決這個(gè)問(wèn)題。

　　4.34 在各個(gè)國(guó)家，一個(gè)政策問(wèn)題事關(guān)低收入人群。歷史上來(lái)看，其他國(guó)家都為窮人提供公屋，失敗居多，最終陷入不健康、被忽略和擁擠如貧民窟的境地。一個(gè)政策是為窮人提供住房金券和其他住房補(bǔ)助。

　　4.35 還有兩個(gè)與住房補(bǔ)助項(xiàng)目有關(guān)的方面。一個(gè)是作為住房升級(jí)的內(nèi)容之一，政府不應(yīng)該摧毀已存在的低收入人群住房，尤其是歷史悠久的街坊，盡管它們很明顯已經(jīng)比新建筑差。如果住房補(bǔ)助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的質(zhì)量提升，就應(yīng)該交給市場(chǎng)。第二，我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)“補(bǔ)助移民”的問(wèn)題。

　　4. Ⅳ 城市管理

　　4.36 城市管理改革需要重新界定市長(zhǎng)職責(zé)，重構(gòu)城市金融，改革行政層級(jí)。

　　重新界定市長(zhǎng)的職責(zé)

　　4.37 城市政府的主要職責(zé)是為居民提供良好的公共服務(wù)，并適當(dāng)投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施以補(bǔ)償民間投資的不足。如前面第3節(jié)中所述，中國(guó)的市長(zhǎng)目前更多地扮演了類似于公司CEO的角色，同時(shí)面臨來(lái)自上級(jí)的控制和激勵(lì)。市長(zhǎng)們所面對(duì)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)同城市公共服務(wù)的質(zhì)量和供給沒有多大關(guān)系。目前，一些標(biāo)準(zhǔn)可能主要針對(duì)全國(guó)性的問(wèn)題，如農(nóng)地征用、城市密度等。然而，這些標(biāo)準(zhǔn)往往因?yàn)闆]有相關(guān)的懲罰措施而常常被忽略了，而不像工業(yè)增長(zhǎng)績(jī)效那樣成為對(duì)市長(zhǎng)進(jìn)行評(píng)級(jí)的依據(jù)。

　　4.38 執(zhí)行和設(shè)計(jì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)許多國(guó)家都面臨的難題。現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)就是如何為城市管理者提供一套激勵(lì)結(jié)構(gòu)使他們按自己的意志達(dá)到合理的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。許多國(guó)家是依靠不同的制度安排來(lái)激勵(lì)市長(zhǎng)服務(wù)好市民的。

　　4.39 在不能推行激進(jìn)的制度改革的情況下，政府應(yīng)該有創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)對(duì)地方政府官員的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。目前政府官員們已經(jīng)有工業(yè)增長(zhǎng)、土地征用、投資等方面的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，完全可以增加能否為市民有效及時(shí)地提供服務(wù)這樣的新標(biāo)準(zhǔn)。例如，提出一個(gè)城市所有城市年輕人(包括移民者的孩子)的入學(xué)率和畢業(yè)率的標(biāo)準(zhǔn)，從行政考核角度看，把它作為一個(gè)重要的考核指標(biāo)并不難。應(yīng)該更多關(guān)注如何為城市管理者制定出可以測(cè)量的定量標(biāo)準(zhǔn)，如是否提供了城市公共服務(wù)和改善了居民的生活質(zhì)量。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了這些目標(biāo)就應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)。