聯(lián)合國(guó)教科文組織近日給予湖南張家界、江西廬山和黑龍江五大連池黃牌警告，督促其在“向公眾科普地球科學(xué)知識(shí)”等方面整改。這三個(gè)風(fēng)景區(qū)都是世界地質(zhì)公園。

　　最近十年來(lái)，國(guó)內(nèi)不少著名景區(qū)被聯(lián)合國(guó)教科文組織亮過(guò)黃牌，原因都是過(guò)度開(kāi)發(fā)。事實(shí)上，景區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)是一個(gè)全球性現(xiàn)象，做得好的國(guó)家并不多，美國(guó)和澳洲是其中做得較好的國(guó)家，我們來(lái)看看他們是怎樣避免過(guò)度開(kāi)發(fā)風(fēng)景資源的。

　　一、美國(guó)的公園管理法早在1916年就由國(guó)會(huì)制定

　　聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心每年都會(huì)公布世界上一批瀕危旅游景點(diǎn)，鼎鼎大名的埃及帝王谷、秘魯昌昌考古遺址、尼泊爾加德滿都谷地、中國(guó)西藏等，都相繼上了“黑榜”，而上榜的主要原因往往便是“過(guò)度開(kāi)發(fā)”。該組織指出，說(shuō)這些景點(diǎn)“瀕危”，并不意味著它們即將在地球上消失，而是提醒景點(diǎn)管理者：在由“過(guò)度開(kāi)發(fā)”引發(fā)的景點(diǎn)人工化、商業(yè)化、城市化的強(qiáng)大沖擊下，它們將會(huì)很快失去原有的迷人風(fēng)貌，因而吸引游人的魅力也將隨之與日俱減。

　　2009年，德國(guó)的世界遺產(chǎn)德勒斯登易北河溪谷，因在建的四車道大橋嚴(yán)重破壞了這里的原生狀態(tài)，被世遺中心從《世界遺產(chǎn)名錄》中除名。

　　目前，美國(guó)是世界上對(duì)自然風(fēng)景區(qū)保護(hù)做得最好的國(guó)家之一，已形成一套較為完善的規(guī)范。

　　美國(guó)的國(guó)家公園幾乎接納了該國(guó)所有著名的風(fēng)景名勝點(diǎn)和文化遺產(chǎn)地，目前美國(guó)國(guó)家公園體系包括國(guó)家公園、自然景點(diǎn)、歷史遺址和其它古建筑，以及成千上萬(wàn)座紀(jì)念碑和紀(jì)念館，氣勢(shì)之大、包羅之廣可謂舉世無(wú)雙。不過(guò)實(shí)際上，美國(guó)國(guó)家公園體系在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，和我國(guó)等許多發(fā)展中國(guó)家一樣，同樣也經(jīng)歷過(guò)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的尖銳矛盾，在改善管理的進(jìn)程中也經(jīng)常陷入財(cái)政資金不足之困境。

　　可以說(shuō)，美國(guó)國(guó)家公園體系管理質(zhì)量的不斷提高、服務(wù)功能的逐步完善和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的日趨規(guī)范也并非一蹴而就，而是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的艱辛實(shí)踐才得以實(shí)現(xiàn)的。

　　眾所周知，美國(guó)是世界上最早建立國(guó)家公園的國(guó)家，140年來(lái)積累了豐富的經(jīng)營(yíng)、管理經(jīng)驗(yàn)，而其中最值得一提的是，早在1916年美國(guó)就由國(guó)會(huì)制定并通過(guò)了《國(guó)家公園管理基本法》，其立法層次僅僅低于憲法，是世界上最早在高層次為國(guó)家公園的開(kāi)發(fā)、保護(hù)立法的國(guó)家，而此后對(duì)此基本法的1970年修正案和1978年修正案都維持了同樣的高層次立法。

　　相比之下，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在這方面尚未正式立法，更遑論在高層次立法，故實(shí)際上制定的往往只是些“條例”或“規(guī)章”，而并未能夠?yàn)榉乐?ldquo;過(guò)度開(kāi)發(fā)”提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。如我國(guó)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》近些年來(lái)也不斷被補(bǔ)充和完善，最新版還加大了對(duì)“違規(guī)開(kāi)發(fā)”的處罰力度，但終究仍停留在“規(guī)章制度”的低層次上，而不具法律效力，由此執(zhí)行效果難免打上折扣。

　　二、景區(qū)都是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)會(huì)預(yù)算直接撥付

　　美國(guó)人在處理“開(kāi)發(fā)”和“保護(hù)”這一對(duì)矛盾時(shí)，還一貫堅(jiān)持“保護(hù)第一、開(kāi)發(fā)第二”的原則。美國(guó)的《國(guó)家公園管理基本法》就明文規(guī)定：保護(hù)風(fēng)景資源、自然和歷史資源、野生動(dòng)物資源，并在能夠保證子孫后代不受影響地欣賞上述資源的前提下，提供當(dāng)代人欣賞上述資源的機(jī)會(huì)。

　　從中可以看出：美國(guó)人采用的顯然是“保護(hù)優(yōu)先、開(kāi)發(fā)其次”的原則。美國(guó)《福布斯》雜志曾評(píng)論說(shuō)，強(qiáng)行在旅游景點(diǎn)不斷興建水泥馬路、酒店賓館，表面上看既時(shí)尚又光鮮，但先人留下的“搖錢樹(shù)”很快就可能變?yōu)橐恢隉o(wú)花、無(wú)葉、無(wú)果的“枯樹(shù)”，讓我們的后人欲哭無(wú)淚！

　　相較而言，我國(guó)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》總則第一條“為了加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理，有效保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源，制定本條例”，沒(méi)有突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)的優(yōu)先次序。

　　加之不少中國(guó)風(fēng)景區(qū)管理資金主要來(lái)源于門票和景點(diǎn)周邊的酒店、商店收入等自身“創(chuàng)收”，營(yíng)利動(dòng)機(jī)明顯，而很多景區(qū)的管理權(quán)完全“下落”至地方政府手中，并成為地方政府的“聚寶盆”，過(guò)度開(kāi)發(fā)往往就難以避免。

　　美國(guó)國(guó)家公園體系下所有成員的管理單位，都是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，都以提供公益服務(wù)為主要使命，維持運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)、包括工作人員的工資主要由政府所屬的聯(lián)邦國(guó)家公園管理局通過(guò)國(guó)會(huì)預(yù)算直接撥款，以及社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)或私人捐贈(zèng)。管理局約有兩萬(wàn)多名工作人員和14萬(wàn)名志愿者，在2006年得到的預(yù)算撥款約有22億美元，可算是全球中對(duì)公園景區(qū)投入最大的國(guó)家。

　　公園的經(jīng)營(yíng)收入，須上交中央財(cái)政，與地方政府與利益集團(tuán)無(wú)關(guān)。國(guó)家公園的管理者將自己準(zhǔn)確定位于“管家”或“服務(wù)員”的角色（有點(diǎn)像我國(guó)小區(qū)的物業(yè)管理），而并非“東家”或“業(yè)主”，自家并無(wú)權(quán)力將公園里的文化遺產(chǎn)或資源轉(zhuǎn)化為商品牟利。

　　這樣做既避免了地方政府帶來(lái)的干擾，也基本杜絕了由于管理者可能的“私心”或“貪心”導(dǎo)致的保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間矛盾的不可調(diào)和。

　　1965年美國(guó)國(guó)會(huì)還通過(guò)了《國(guó)家公園管理局特許事業(yè)決議法案》，規(guī)定在國(guó)家公園體系內(nèi)全面實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施及旅游紀(jì)念品的經(jīng)營(yíng)必須以公開(kāi)招標(biāo)的形式招聘經(jīng)營(yíng)者，特許經(jīng)營(yíng)收入除了上繳國(guó)家公園管理局以外必須全部用于改善公園管理。

　　由此，公園的管理者和經(jīng)營(yíng)者，即“政企”兩家完全分家。這樣就杜絕了管理部門既管理又經(jīng)營(yíng)的政企不分而改變了遺產(chǎn)資源的公益性質(zhì)的潛在危險(xiǎn)。同時(shí)也為管理者心無(wú)旁騖地專心于資源“保護(hù)”提供了堅(jiān)實(shí)的保證，避免了“重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)”甚至過(guò)度開(kāi)發(fā)或胡亂開(kāi)發(fā)的不良傾向。

　　其實(shí)，這100多年來(lái)，美國(guó)國(guó)家公園體系一直在致力于和諧處理以下種種關(guān)系，其中包括中央政府與地方政府之間的關(guān)系，政府不同部門之間的關(guān)系，資源保護(hù)與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系，管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)團(tuán)體、民間組織之間的關(guān)系，低層次的簡(jiǎn)單、暫時(shí)地迎合游客和高層次的保證持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。

　　最終，一個(gè)具有美國(guó)特色的相對(duì)科學(xué)、合理的管理模式便應(yīng)運(yùn)而生，一系列越來(lái)越成熟并受到越來(lái)越多公民認(rèn)可的資金機(jī)制、管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制終于理順了“開(kāi)發(fā)”和“使用”的關(guān)系，最終成功地遏制了“過(guò)度開(kāi)發(fā)”。