美國城鎮(zhèn)化的“破”與“立”
美國是全球城鎮(zhèn)化水平最高的國家之一,城鎮(zhèn)化率超過82%。美國的城鎮(zhèn)化過程雖然也走過彎路,出現(xiàn)過浪費土地資源、破壞生態(tài)平衡等問題,但其經驗仍值得借鑒。
首先,重視城鎮(zhèn)與農村的均衡發(fā)展。20世紀20年代以來,美國城鎮(zhèn)化加速,大城市數(shù)量及規(guī)模迅速上升,出現(xiàn)了以東部、西海岸及五大湖區(qū)為主的三個大都市帶。但人口過度密集的問題也出現(xiàn)在這些地區(qū)。上世紀60年代,美國政府實行“示范城市”試驗計劃,對大城市中心區(qū)進行再開發(fā),將人口分流到小城鎮(zhèn)。10年后,美國10萬人以下的城鎮(zhèn)人口增長了25%,從7700多萬人增加到9600萬人。在小城鎮(zhèn)建設中,美國非常注重整合各種要素,培育龍頭城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群,提升聚集效能,在城鎮(zhèn)群向都市圈和城市帶發(fā)展中,推進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、公共服務均等化,消除城鄉(xiāng)差別,實現(xiàn)均衡發(fā)展。
同時,政府完善農村基礎設施建設。二戰(zhàn)以降,美國各級政府強化郊區(qū)及農村基礎設施建設,加快建設電力設施,為農村地區(qū)大規(guī)模投資建廠創(chuàng)造條件。政府農業(yè)部門還大力幫助農村地區(qū)改善供水和排水系統(tǒng),建立遠程教育和網(wǎng)絡工程等,農村生活方式實現(xiàn)了城市化轉變。
其次,健全社會保障體系,保障低收入者住房。隨著城鎮(zhèn)化推進和新移民涌入,美國大城市中心區(qū)的住房短缺日益嚴重。為此,政府于1934年至1937年間建造了2200萬套廉價公寓。聯(lián)邦政府還將資金以貸款形式撥付地方政府,建造低租金住宅,為買房者提供信貸抵押保證和稅收補助金。二戰(zhàn)后,為引導城市人口外遷,聯(lián)邦政府于1944年頒布《軍人修正法案》,安排1600萬老兵在郊區(qū)定居,并在對城市不動產征收高額稅的基礎上,實施《城市租金控制法》以控制市區(qū)房租。及至上世紀90年代末,在全民住房自有率很高的基礎上,政府重點幫助低收入家庭、殘障人、少數(shù)族裔等弱勢群體解決住房難題。
政府還以興建工程和投入教育幫助城鎮(zhèn)居民就業(yè)。在城鎮(zhèn)化初期,政府通過興建大規(guī)模市政工程來提供大量就業(yè)崗位。經濟大蕭條期間,羅斯福政府實施一系列以工代賑措施,包括改造中心城市和港口、清理貧民窟、啟動住房建設工程等,提供了數(shù)百萬個工作崗位。另外,美國政府每年投入大量資金用于職業(yè)教育、失業(yè)者轉崗培訓及城鎮(zhèn)化過程中失地農民的就業(yè)培訓,幫助就業(yè)。
第三,大力扶持城鎮(zhèn)社區(qū)教育,鼓勵民間辦學。上世紀60年代中期,美出臺了中小學教育法、高等教育法等,向貧困城鎮(zhèn)和農村地區(qū)提供大量政府援助,使農村及城鎮(zhèn)所有學齡兒童都能享受到充分的教育。政府在出資扶持公立學校、社區(qū)學校的同時,還鼓勵民間辦學,并給予稅收優(yōu)惠及政策支持。城鎮(zhèn)化過程中產生的大量資本盈余開始投向教育,私立大學興起,并成就了一批世界知名的大學。以斯坦福大學為中心的大片農場最終發(fā)展成為“舊金山-圣何塞”都市區(qū),孕育了著名的硅谷。
第四,加強政府干預與規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化初、中期,美國奉行自由經濟理論,市場機制起主導作用,聯(lián)邦政府調控手段薄弱,導致過度郊區(qū)化,造成城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃結構性失衡、城市無序擴張蔓延、土地資源浪費嚴重、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。對此,在城鎮(zhèn)化后期,美國政府通過立法和行政干預,加強了城市規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃布局,更加重視對環(huán)境的保護。上世紀90年代,克林頓政府強調城市和郊區(qū)興衰與共,提出“精明增長”運動,遏制郊區(qū)化無節(jié)制蔓延,平衡城郊發(fā)展,要求城鎮(zhèn)化沿著以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的路徑深入推進,主要是強調土地集約利用、優(yōu)先發(fā)展公共交通、混合土地使用功能、保護開放空間、創(chuàng)造舒適環(huán)境、鼓勵公共參與和建設緊湊型社區(qū)等。
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