隨著濕地的重要性越來(lái)越為人們所認(rèn)識(shí)，濕地保護(hù)工作也得到了前所未有的重視，但在執(zhí)行過(guò)程中也存在很多問(wèn)題……

　　人類文明的誕生、演化和傳承都離不開濕地，人類的歷史就是一部“擇水而居、依水而興”的歷史。

　　尼羅河濕地造就了古埃及文明，幼發(fā)拉底河與底格里斯河濕地孕育了古巴比倫文明，印度河與恒河濕地澆灌了古印度文明，長(zhǎng)江與黃河濕地則滋養(yǎng)了中華文明。

　　濕地是自然賦予人類的寶貴財(cái)富，除了提供能夠保證人類基本生存的食物和清潔的水源外，還具有保持水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和保護(hù)海岸等諸多重要的生態(tài)功能，是生物多樣性的富集地區(qū)和世界上最具活力的生態(tài)系統(tǒng)。

　　從高原到河谷，從內(nèi)陸到近海，濕地在地球上幾乎無(wú)處不在。世界保護(hù)監(jiān)測(cè)中心1996年發(fā)布的估測(cè)數(shù)據(jù)，全球濕地面積約為5.14億公頃，占地球陸地面積的6%。據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估》顯示，濕地已經(jīng)成為全球退化速度最快的生態(tài)系統(tǒng)之一。在過(guò)去的150年里，全球超過(guò)50%的濕地已經(jīng)退化或喪失。

　　《濕地公約》簽署于1971年，是全球第一個(gè)環(huán)境公約，也是世界上唯一針對(duì)單一生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)締結(jié)的國(guó)際性政府間公約。當(dāng)時(shí)僅把濕地作為水鳥棲息地來(lái)保護(hù)，現(xiàn)在已發(fā)展到將“濕地保護(hù)與合理利用”的理念作為宗旨的《濕地公約》，這是隨著人們對(duì)濕地重要性的不斷深入認(rèn)識(shí)而轉(zhuǎn)變的。目前濕地公約已經(jīng)有163個(gè)締約國(guó)，中國(guó)于1992年加入《濕地公約》，為了保護(hù)濕地先后出臺(tái)了一系列的國(guó)家政策與規(guī)劃，啟動(dòng)了全國(guó)濕地保護(hù)立法工作，并設(shè)立了國(guó)家層面的濕地保護(hù)管理中心和濕地研究中心?？梢哉f(shuō)中國(guó)經(jīng)歷了與世界大多數(shù)國(guó)家一樣的濕地保護(hù)歷程，即從最初單純的開發(fā)利用到現(xiàn)在的濕地保護(hù)與合理利用兼顧的濕地管理政策。

　　濕地的保護(hù)與利用是濕地資源使用中的一對(duì)矛盾體。凡是資源均對(duì)人類有使用價(jià)值，資源被使用才能發(fā)揮效用，濕地資源也不例外。古代人類對(duì)自然資源的使用強(qiáng)度不大，自然界中的生態(tài)系統(tǒng)均能保持一種動(dòng)態(tài)平衡。

　　然而，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)自然資源的需求不斷增加，改造自然生態(tài)系統(tǒng)的能力不斷增強(qiáng)，對(duì)濕地資源的過(guò)度利用使?jié)竦孛媾R著嚴(yán)重的退化和喪失等威脅。因此利用濕地必須以保護(hù)為前提，在濕地保護(hù)的基礎(chǔ)上合理利用。

　　首先，要保證濕地資源利用的“代際公平”。當(dāng)代人和后代人在利用濕地資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上具有均等的權(quán)利，當(dāng)代人必須留給后代人生存和發(fā)展的必要濕地資源，并保證濕地在我們這一代人手里沒(méi)有遭到破壞。

　　其次，濕地是重要的稀缺資源，為了確保濕地的永續(xù)存在，確保濕地面積不減少、功能不下降，通過(guò)“占補(bǔ)平衡”確保在無(wú)法避免地占用濕地時(shí)，通過(guò)對(duì)濕地面積和功能的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失”。

　　最后，基于對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值的評(píng)價(jià)，建立濕地“生態(tài)補(bǔ)償”制度，針對(duì)濕地帶給人類的長(zhǎng)久的生態(tài)效益，實(shí)施科學(xué)、有力的補(bǔ)償，使?jié)竦乇Ｗo(hù)納入國(guó)家機(jī)制，不但有必要的資金，而且能保證濕地保護(hù)的效果。

　　我國(guó)的濕地保護(hù)與恢復(fù)工程起步較晚，歷史上的遺留問(wèn)題較多，當(dāng)前任務(wù)十分繁重。隨著濕地的重要性越來(lái)越為人們所認(rèn)識(shí)，濕地保護(hù)工作也得到了前所未有的重視，但在執(zhí)行過(guò)程中也存在很多問(wèn)題。部分地方片面追求工程數(shù)量，多次申請(qǐng)，重復(fù)建設(shè)。

　　宣教工程是濕地保護(hù)工程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但并不是所有的濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園均要大規(guī)模修建宣教中心，而是應(yīng)根據(jù)需要適地適境地建設(shè)一些具有當(dāng)?shù)靥厣暮?jiǎn)單的濕地宣教設(shè)施、設(shè)備，能基本滿足游人了解濕地知識(shí)的需求即可，同時(shí)嚴(yán)格控制區(qū)域范圍內(nèi)大規(guī)模宣教中心的數(shù)量。一些以濕地公園建設(shè)為名而開展的工程，堂而皇之地在濕地周邊甚至濕地之上修路、建橋、造房，對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能造成了實(shí)質(zhì)性損害。在濕地公園中，甚至在生態(tài)良好的濕地中大量建設(shè)非生態(tài)的游樂(lè)項(xiàng)目，使?jié)竦赜捎诔惺苓^(guò)度的人類干擾而退化。

　　2004年經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并明確將耕地和林立劃歸在農(nóng)用地中，而濕地一詞并未在該法律條款中出現(xiàn)，自然濕地仍被歸在未利用地一類，并且在第四十條中還提出“開發(fā)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用”。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有法律體系中，耕地和林地都有明確的法律內(nèi)容規(guī)定其受保護(hù)的權(quán)利，而歸屬于未利用地的自然濕地尚未有明確的法律規(guī)定加以專門保護(hù)。在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)中，沼澤濕地也被劃為“其他土地”類型，與沙地、裸地、空閑地、鹽堿地等劃為一類。我國(guó)的現(xiàn)行土地分類體系已經(jīng)嚴(yán)重制約了濕地保護(hù)和管理工作的開展。因此，為了保護(hù)濕地，避免濕地被作為“未利用地”或“荒地”破壞掉，必須將濕地納入國(guó)家土地基本分類。

　　目前我國(guó)與濕地相關(guān)的立法有《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)植物保護(hù)法》、《水法》、《水土保持法》和《漁業(yè)法》等，但尚缺乏全國(guó)性的關(guān)于濕地保護(hù)和合理利用的法律。目前全國(guó)共有15個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，完成了濕地立法工作，在一定程度上緩解了地方濕地保護(hù)和開發(fā)利用的矛盾。但是現(xiàn)有法規(guī)中的濕地概念仍比較模糊，濕地保護(hù)管理的邊界不清；部分地方濕地保護(hù)條例中的一些法律規(guī)定還存在著簡(jiǎn)單、程序性規(guī)定欠缺、缺乏可操作性的現(xiàn)象；而且，現(xiàn)有法律大多沒(méi)有明確具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，故濕地保護(hù)仍存在處罰力度不夠、執(zhí)法不力，甚至無(wú)法執(zhí)法等問(wèn)題。

　　針對(duì)這些，應(yīng)明確濕地保護(hù)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，依法查處對(duì)條例規(guī)定的不落實(shí)、不執(zhí)行等問(wèn)題；完善與執(zhí)法相配套的實(shí)施程序與辦法，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅有法可依，而且有法能依，有法必依。（作者：中國(guó)林科院濕地研究所所長(zhǎng)、研究員）