中國經(jīng)濟換擋減速已經(jīng)不爭的事實。在此情勢下，城鎮(zhèn)化被賦予了增長新支點的重任。地方政府紛紛對城鎮(zhèn)化大做文章。據(jù)報道，福建、江西、云南、貴州等地均出臺了城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，高調(diào)發(fā)布城鎮(zhèn)化目標(biāo)。更有四川省瀘州市等地在城市占地面積和人口規(guī)模上設(shè)定量化目標(biāo)。

　　對這種政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化，中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯在接受本報記者采訪時指出，城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，當(dāng)前最重要的是解決農(nóng)民工市民化的問題。對地方政府的“造城”運動，中央政府應(yīng)進行規(guī)范。

　　城鎮(zhèn)化首先要解決人的問題

　　記者：當(dāng)前，城鎮(zhèn)化被提到了一個新的高度，但是部分地方政府借城鎮(zhèn)化的由頭開展“造城”運動，甚至借此加快拆遷征地的步伐。對這種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，應(yīng)如何看待？

　　王小魯：其實，城鎮(zhèn)化更多的是一個市場化的過程。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、隨著產(chǎn)業(yè)和資本向一些城市聚集和擴展，產(chǎn)生新的就業(yè)機會，帶動農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移，并在城市就業(yè)和居住，由此產(chǎn)生對居住和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施的需求。城鎮(zhèn)化是伴隨著這個過程而進行的。沒有這個基礎(chǔ)，憑空造城，往往失誤。

　　城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)為人口的轉(zhuǎn)移。而人口的轉(zhuǎn)移實際上是市場導(dǎo)向的，正是因為城市的收入水平比農(nóng)村高，而且有新的就業(yè)機會，農(nóng)村人口才很自然地轉(zhuǎn)向城市就業(yè)。什么地方能提供就業(yè)機會，什么地方的收入水平高，人口就向什么地方轉(zhuǎn)移，這主要是由市場決定的。當(dāng)然，在這個過程中，需要房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，也需要政府做好城市規(guī)劃。但是，如果把城鎮(zhèn)化僅僅理解成造城運動，理解成房地產(chǎn)開發(fā)和農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化，這就在某種程度上本末倒置了。

　　城市化是必然趨勢，也將是未來經(jīng)濟增長的強勁動力。但城市化有自己的發(fā)展規(guī)律，需要具備客觀條件。如果所有的城市都不考慮自身條件和市場需求，而一味圈地、投資、造城，那必然造成大量的空城、鬼城，在全國范圍造成巨大的投資浪費、土地資源浪費和其他自然資源的浪費，將會嚴(yán)重損害經(jīng)濟的健康發(fā)展，是十分危險的。

　　當(dāng)前最突出的問題是，由于老的城鄉(xiāng)戶籍制度沒有改革，針對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的社會保障和公共服務(wù)制度都不完善，以及城鎮(zhèn)的居住成本太高，導(dǎo)致大量的農(nóng)民工無法在城市安家落戶，不能轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民。這是由一系列的制度障礙造成的。農(nóng)民工在城市里打工若干年，多數(shù)人享受不到城鎮(zhèn)社會保障和公共服務(wù)，只能成為流動人口，最后大部分還是要被迫返回原居住地。這對城鎮(zhèn)化是一個嚴(yán)重的阻礙，實際上也導(dǎo)致了“劉易斯拐點”提前到來，人為造成了勞動力短缺。同時也導(dǎo)致了分配不公平和社會不穩(wěn)定，也是造成內(nèi)需不足的原因之一。因此，當(dāng)前最迫切的是解決農(nóng)民工市民化的問題，讓他們能夠在城市里安家落戶，逐步取得城市戶籍，并且得到相應(yīng)的社會保障。這樣，他們才能轉(zhuǎn)變成真正的城市居民，城鎮(zhèn)化才能順利地繼續(xù)推進。

　　改革戶籍制度，開放土地市場

　　記者：地方政府對城鎮(zhèn)化的這種誤解，是對城鎮(zhèn)化本質(zhì)的認(rèn)識問題，還是地方政府有別的考量？

　　王小魯：我覺得既有認(rèn)識上的原因，也有利益導(dǎo)向的原因。對地方政府來說，征地、造城、大量投資，是他們特別熱衷的事情。因為在現(xiàn)有的土地轉(zhuǎn)讓制度下，地方政府征了地再賣出去，就可以獲得大筆的收入；大量投資也可以給地方政府帶來各種各樣的好處。而且在制度不完善的情況下，握有權(quán)力的人還可能從土地出讓和投資中得到很多尋租機會，獲得巨大的利益，造就很多隱秘的富豪?？梢?，地方政府的“造城”運動是受各種各樣的利益驅(qū)動的。這使很多地方政府不惜大量借債，投資造城。而現(xiàn)行金融體制也使他們常?？梢赃@樣做，而不用擔(dān)心能否還債的問題。

　　如果全國都熱衷于“造城”而不解決人的城鎮(zhèn)化問題，不僅會帶來投資失控、城市布局失衡和資源配置劣化，還會帶來非常大的社會問題。當(dāng)前，有些城市的占地面積迅速擴大，土地資源浪費嚴(yán)重，但是房價居高不下，大部分居民買不起房子，尤其是農(nóng)民工。現(xiàn)在沒有城市戶籍的人口至少占城鎮(zhèn)常住人口的三分之一以上。城市在擴大，但他們的居住條件很差，在城市里住不下來，不能安家落戶，也享受不到城市居民應(yīng)有的福利和保障。這些問題才是地方政府首先需要解決的問題。

　　記者：如何才能使得地方政府按照城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求去推進城鎮(zhèn)化，而不是摻雜地方政府自身的利益？

　　王小魯：目前這種狀況是一系列體制問題導(dǎo)致的。例如，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了農(nóng)民工的市民化。在現(xiàn)行財政體制下，地方政府的常規(guī)財政預(yù)算不能滿足公共服務(wù)和發(fā)展的需要，專項轉(zhuǎn)移支付又不是按照地方的常規(guī)需要分配的，迫使地方政府過度依賴賣地收入。再如現(xiàn)有的征地和土地出讓等制度，對地方政府形成了不良的利益導(dǎo)向，使地方政府忽視公共服務(wù)，把主要精力都放在征地、開發(fā)和投資等活動上。盡管中央政府一再要求控制房價，但房價在很大程度上是地價推高的，而且地價越高，地方政府得利越大。由于牽涉到實際利益，這些號召往往對地方政府作用不大。

　　因此，關(guān)鍵是推進這些方面的制度改革，包括改革戶籍制度，改革財稅體制，調(diào)整中央和地方的財政分配關(guān)系，以及改革現(xiàn)行的土地出讓制度，逐步開放土地市場。按照憲法，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有。既然是農(nóng)民的土地，那么在符合國土資源規(guī)劃的條件下，在需要把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途時，農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)利作為交易的一方出讓土地，而不必由政府先征地，再拍賣，由政府賺取差價。為此，應(yīng)該改革土地出讓制度，開放土地市場。在有條件的地方應(yīng)該建設(shè)規(guī)范的土地交易市場，政府可以統(tǒng)籌設(shè)計征收土地增值稅，但同時各地政府有責(zé)任監(jiān)督土地交易，保障農(nóng)民的利益不受侵害，特別要保證土地交易在失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保險有充分保障的前提下進行，徹底杜絕強征強拆、剝奪農(nóng)民。

　　規(guī)范政府職能，約束政府行為

　　記者：這些改革都不是短時間內(nèi)能夠完成的，遠水解不了近渴。有哪些措施是當(dāng)前就可以采取的？

　　王小魯：推進體制改革需要有一個過程。當(dāng)前作為第一步，首先要理順各級政府的激勵機制。對官員的政績考核只看GDP，不看公共服務(wù)做得怎么樣，這是長期以來沒有解決的問題，也是政府職能難以轉(zhuǎn)變的重要原因。中央政府應(yīng)該對地方政府的行為進行約束，提出要求和規(guī)范，明確地方政府的首要目標(biāo)和任務(wù)是什么。政府第一位的職責(zé)是提供公共服務(wù)，而不是干預(yù)市場和取代市場，去完成那些本來應(yīng)該由市場完成的任務(wù)。

　　現(xiàn)在中央政府已經(jīng)提出來，要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，合理布局，要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，首先不是征地、投資、蓋房子。對農(nóng)民工的市民化，應(yīng)當(dāng)作為政府的一項重要任務(wù)，中央政府應(yīng)對地方政府提出明確要求，而不是等著地方政府自己主動去做。相比之下，征地是地方政府都愿意去做的，因為能賺錢，而解決農(nóng)民工的市民化問題反而需要花錢，在沒有外力推動的情況下很多地方政府在主觀上不愿意去做。因此需要中央政府進行推動。

　　對各級政府的職責(zé)需要建立規(guī)范，要有要求，并進行考核。如果沒有規(guī)范，那么很多地方政府就只追求做大GDP，或者掙錢、擴大政府收入。而掙來的錢花在什么地方，花多少，現(xiàn)在也沒有規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。政府的錢是用來搞“三公消費”，蓋豪華的政府大樓，還是用來為社會公眾解決迫切需要解決的問題？比如農(nóng)民工的市民化，比如改善社會保障和公共醫(yī)療、教育、保障性住房等等。如果是投資，是解決了關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問題，還是搞了沒有實際效果的形象工程、政績工程？現(xiàn)在迫切需要建立關(guān)于政府職責(zé)和政府收入支出的一套規(guī)范、一套標(biāo)準(zhǔn)，把各級政府的行為約束在一個合理的范圍之內(nèi)。而且要讓老百姓知道，讓老百姓來評價，哪一級、哪一個政府在這些方面做得怎么樣。有了公眾監(jiān)督，事情才能做好。