制定更完善的土地確權(quán)制度

　　記者：農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過程中是否會(huì)失去土地？

　　楊燕綏：在新的城鎮(zhèn)化過程中，我們有幾個(gè)問題需要解決。對(duì)農(nóng)村的關(guān)注要將農(nóng)村變?yōu)?ldquo;亦村亦城”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社區(qū)，一方面建立健全農(nóng)村的八大類公共服務(wù)體系，另一方面要保護(hù)農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)屬性。在這個(gè)過程中，農(nóng)民是否會(huì)失去土地是一個(gè)至關(guān)重要的問題。

　　首先，我國需要進(jìn)一步為農(nóng)民的土地確權(quán)。過去中國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是清晰的，規(guī)制是不清晰的?！稇椃ā芬?guī)定農(nóng)村土地歸勞動(dòng)集體所有，但人民公社結(jié)束以后，實(shí)際上已經(jīng)不存在勞動(dòng)集體了。應(yīng)該確定土地歸國家所有，向農(nóng)民信托，按照信托的原理建立農(nóng)民土地信托制。在信托原理下，農(nóng)民有對(duì)土地的全權(quán)經(jīng)營權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。

　　按照信托原理，農(nóng)民在土地上的經(jīng)營權(quán)是全權(quán)的。自我經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營和入股經(jīng)營的選擇權(quán)應(yīng)該留給農(nóng)民。在這個(gè)過程中，有可能發(fā)生土地被征用的情況。國家征地應(yīng)該對(duì)貫穿農(nóng)民生命周期的生存發(fā)展權(quán)給予全面的保障，包括就業(yè)促進(jìn)和生活保障。公司征地必須尊重農(nóng)民的意志，在征地過程中農(nóng)民應(yīng)該享受股權(quán)和作為員工的勞動(dòng)報(bào)酬。在征地的情況下，必須從農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)三個(gè)角度保護(hù)農(nóng)民利益，建立健全失地農(nóng)民的保障機(jī)制。

　　在新一輪城鎮(zhèn)化的過程中，更完善的土地確權(quán)制度，在征地下的農(nóng)民權(quán)益保障制度，農(nóng)民在土地上的經(jīng)營自主權(quán)產(chǎn)生的聯(lián)合經(jīng)營和集約化經(jīng)營，都應(yīng)當(dāng)在土地法中給予指導(dǎo)的原則和具體的規(guī)范。

　　張正河：從理論上講，城鎮(zhèn)化理應(yīng)節(jié)約土地，但在中國，出現(xiàn)雙重建設(shè)用地現(xiàn)象。城市大發(fā)展，環(huán)數(shù)越來越多，占地越來越多，而農(nóng)村老家的房子并沒有處理掉，這些房屋大多數(shù)作為親族用房或貯藏用房，或者封門落鎖，幾年后，房子已無任何可用之處，被稱為“空殼村”或“糠心蘿卜村”。

　　土地非農(nóng)化的問題主要集中在征地途徑、價(jià)格、收益、原農(nóng)民利益保護(hù)問題；地方政策及企業(yè)具備強(qiáng)烈的土地非農(nóng)化動(dòng)力。因宅基地及耕地出現(xiàn)的糾紛日益增多，在一些地方甚至演化成群體事件。

　　程鵬：城鎮(zhèn)化與農(nóng)民失去土地沒有必然關(guān)系。不能形成這樣的思維習(xí)慣：似乎城鎮(zhèn)化只有一種模式，即占用農(nóng)民土地，建設(shè)住宅和廠房。實(shí)際上，各個(gè)地方具體情況不一樣，必然存在多種模式。其中，居住的城鎮(zhèn)化，工作的鄉(xiāng)村化，可能就是城鎮(zhèn)化的模式之一。

　　城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)途徑是市場(chǎng)化運(yùn)作

　　記者：城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)出現(xiàn)哪些新的問題？應(yīng)如何規(guī)避？

　　楊燕綏：長(zhǎng)期以來，我們已經(jīng)習(xí)慣了“剪刀差”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。政策上的慣性，行為的惰性和政績(jī)觀的短期性都有可能成為我們改變城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的障礙，可能使得我們?cè)谥贫ㄒ?guī)劃、資源配置等方面無法一步到位。然而，公共服務(wù)下鄉(xiāng)也不是一蹴而就的。還需要引導(dǎo)金融，以及我們的投資行為，企業(yè)家向農(nóng)村去，這需要一個(gè)轉(zhuǎn)折的過程。時(shí)機(jī)、能力和歷史遺留下來的阻力使得中國無法走“廣種薄收”和“工業(yè)反哺”的城鎮(zhèn)化道路。所以，即使大家對(duì)新的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的科學(xué)性達(dá)成共識(shí)，這也是一條艱難的道路。

　　張正河：目前中國居民點(diǎn)體系出現(xiàn)了怪現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：大城市及工礦區(qū)有錢（收入高）、有產(chǎn)（就業(yè)）、無居（房）、無戶（口）、交通擠、污染重的問題；小城鎮(zhèn)有城、有戶（口）、有居（房）、無產(chǎn)（業(yè)）的尷尬；農(nóng)村有村莊、有戶（口）、有居（房）、無人（勞動(dòng)力）、無產(chǎn)（業(yè)）的破落等。城鎮(zhèn)化就是建設(shè)小城鎮(zhèn)，這是已經(jīng)出現(xiàn)且今后還會(huì)出現(xiàn)的問題。

　　從空間上講，在城市體系已基本健全的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，小城鎮(zhèn)將是新的生長(zhǎng)點(diǎn)，西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)暫無生長(zhǎng)空間。從時(shí)間上講，近期應(yīng)進(jìn)行要素的極化，發(fā)展大中城市，隨后再發(fā)展專業(yè)集鎮(zhèn)。如果在城鎮(zhèn)化過程中僅把農(nóng)民工當(dāng)做生產(chǎn)者而不愿接受其成為市民，結(jié)果導(dǎo)致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化，兩億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城工作居住，卻無法真正融入城鎮(zhèn)生活。這些問題如處理不好，就會(huì)阻滯城鎮(zhèn)化進(jìn)程，甚至?xí)淙胨^的“中等收入陷阱”。城鎮(zhèn)化涉及到“人、地、錢”等資源要素在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市和農(nóng)村之間合理配置。

　　我國城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期過程，未來20~30年，城鎮(zhèn)化率可能在70%左右，仍會(huì)有幾億人口生活在農(nóng)村。因此城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)不可偏廢，要協(xié)調(diào)推進(jìn)，“雙輪驅(qū)動(dòng)”，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。城市在擴(kuò)展、工礦在建設(shè)、交通在延伸，每年占用大量的可耕地，如果不加強(qiáng)對(duì)低級(jí)居民點(diǎn)（村級(jí)）土地的整理，土地的總量平衡是很難實(shí)現(xiàn)的。

　　將新農(nóng)村建設(shè)放在城鎮(zhèn)化大背景下思考，在中國的城鎮(zhèn)化過程中，通過完善的土地整理措施，實(shí)現(xiàn)耕地的基本平衡。在中國，肥沃的耕地不是哪個(gè)地區(qū)都有的，適合種的好地不多；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)，也有社會(huì)責(zé)任；一旦變成工業(yè)用地和城鎮(zhèn)用地，其可逆性很小，至少成本很高。需要充分關(guān)注，還農(nóng)區(qū)一個(gè)優(yōu)美的食物生產(chǎn)環(huán)境，保證大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量安全。同時(shí)從政策上保證抓農(nóng)業(yè)的地方政府在政治上不吃虧，種糧食的、經(jīng)營糧食的農(nóng)民和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上不吃虧，否則我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)就不穩(wěn)。

　　張曉山：城鎮(zhèn)化本身是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。所以城鎮(zhèn)化過程首先要尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。其次，城鎮(zhèn)化過程是資源不斷流動(dòng)，合理配置的過程。在這個(gè)過程中，政府的定位要準(zhǔn)確，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。城鎮(zhèn)化本身不是以“造城”和“圈地”為特征的，運(yùn)動(dòng)式的，拔苗助長(zhǎng)的，而是一個(gè)水到渠成的，因勢(shì)利導(dǎo)的，漸進(jìn)的，動(dòng)態(tài)的過程。在這個(gè)過程中逐漸完成產(chǎn)業(yè)的聚集，優(yōu)質(zhì)公共資源的合理轉(zhuǎn)移，從而促進(jìn)人口和第三產(chǎn)業(yè)的聚集。在城鎮(zhèn)化過程中還應(yīng)該保證農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展要符合農(nóng)民的意愿，符合農(nóng)村發(fā)展的規(guī)律。城鎮(zhèn)化，農(nóng)村的現(xiàn)代化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展相輔相成，良性互動(dòng)，構(gòu)成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的格局。

　　程鵬：城鎮(zhèn)化過程中，可能會(huì)出現(xiàn)政府替代市場(chǎng)機(jī)制，單純追求所謂的公平造成效率缺失。城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)手段只能通過市場(chǎng)化運(yùn)作，政府不能越界，只能是引導(dǎo)作用。中國快速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程可追溯到20世紀(jì)80年代的改革開放時(shí)期。改革開放掀起了農(nóng)民大量進(jìn)城的熱潮，形成了第一代農(nóng)民工。

　　農(nóng)民工主動(dòng)進(jìn)城并采用新的生產(chǎn)方式創(chuàng)造勞動(dòng)價(jià)值的過程實(shí)質(zhì)是一種市場(chǎng)化的行為。這種以追求高效為目標(biāo)的市場(chǎng)運(yùn)作主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化模式事實(shí)上也證明是正確的。它給予我們很好的啟示，我們渴望的城鎮(zhèn)化是遵循市場(chǎng)規(guī)律的循序漸進(jìn)的過程，而不是強(qiáng)政府模式下拔苗助長(zhǎng)的結(jié)果。如果政府替代了市場(chǎng)，就會(huì)產(chǎn)生急速城鎮(zhèn)化的詬病，例如城市人口虛高，建設(shè)布局在空間上出現(xiàn)無序化乃至失控，耕地、水等重要資源過度消耗，環(huán)境受到嚴(yán)重污染，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)了巨大的浪費(fèi)，又會(huì)陷入了過去不可持續(xù)的困境。