礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用尤如一把雙刃劍，在對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到巨大推動作用的同時(shí)，也對生態(tài)環(huán)境造成了不同程度的破壞和影響。

　　礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是指對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中造成的生態(tài)破壞進(jìn)行賠償和對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理恢復(fù)。完善的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度能夠有效減少和遏制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對環(huán)境的破壞。然而，目前我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償雖然開展多年，卻進(jìn)展緩慢。那么，我國礦山環(huán)境治理究竟面臨哪些問題，為何礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償步履蹣跚？

　　問題一　礦山復(fù)墾率低，環(huán)境治理未納入企業(yè)職責(zé)范圍

　　來自國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，目前，我國礦山總的復(fù)墾率不到10％，與國外大多數(shù)國家50％以上的土地復(fù)墾率相比，差距巨大。

　　與此同時(shí)，礦山企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作未納入礦山企業(yè)職責(zé)范圍。礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產(chǎn)開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。

　　根據(jù)山西省調(diào)查結(jié)果，礦產(chǎn)開采除了引起徑流量減少，地下水位下降和濕地縮小外，還因產(chǎn)生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。當(dāng)前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復(fù)治理的職責(zé)還沒有明確，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復(fù)平衡。

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，目前在規(guī)劃方面還存在著礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清、多頭管理、各自為政、缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃等諸多問題。

　　問題二　礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償沒有形成真正法律制度

　　我國已確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保"三同時(shí)"制度、勘探權(quán)和采礦權(quán)許可證制度、排污費(fèi)征收制度、限期治理等法律制度。在《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》和《土地復(fù)墾規(guī)定》中對礦產(chǎn)資源綜合利用和礦山環(huán)境治理提出了要求；《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》、《礦山環(huán)境保護(hù)條例》中強(qiáng)調(diào)了礦產(chǎn)資源綜合利用和礦山環(huán)境治理的內(nèi)容，提出實(shí)行礦山環(huán)境影響評估制度和礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》也明確要求加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。2011年3月5日，國務(wù)院發(fā)布的《土地復(fù)墾條例》則標(biāo)志著我國礦山土地復(fù)墾工作進(jìn)一步規(guī)范化和法制化。但我國目前仍未針對礦山的生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理建立專門的法律、法規(guī)。

　　中國礦業(yè)大學(xué)(北京)教授胡振琪指出，地方上的實(shí)踐工作迫切需要國家制訂礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，國家只有在法律層面上做出保障，才能使我國各省市地區(qū)的礦區(qū)生態(tài)治理工作逐漸走向規(guī)范化、科學(xué)化。

　　胡振琪介紹說，目前礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償采取的是征收保證金的做法，但從法律層面來看，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)并不充分。相關(guān)的法律如《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》等僅僅提到了環(huán)境治理和土地復(fù)墾，并沒有明確的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)規(guī)定。真正提出實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的是在國家部委的其他規(guī)范性文件之中。從形式來看，是法律法規(guī)和規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件，其效力級別較低。名稱是指導(dǎo)意見，沒有形成真正的法律制度。雖然這些規(guī)范性文件的出臺，加速了行政規(guī)章和地方性法規(guī)及規(guī)章的出臺，但這些僅是地方的管理辦法和法規(guī)，約束力相對較弱，在執(zhí)行過程中遇到很多困難，大大削弱了保證金的實(shí)施效果。

　　問題三　資金籌措欠缺良性運(yùn)行機(jī)制，專項(xiàng)資金來源單一

　　在采訪中，專家們談?wù)撟疃嗟木褪堑V區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金的問題。

　　據(jù)介紹，1993年~2002年，礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償主要采取征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的做法。全國17個(gè)地方不同程度地開展生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收工作，并分別制定了相關(guān)管理辦法。各級地方政府征收的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了有利的經(jīng)濟(jì)支持。由于生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)、征收依據(jù)都尚未確定，各省市地區(qū)從量、從價(jià)征收方式各不相同，各地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)名稱也不盡相同。此外，各地方的不同部門依據(jù)各種不同資源開展生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收工作，部門之間由于缺少相互協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)立法與資源利用立法出現(xiàn)對立分離，針對同一補(bǔ)償對象產(chǎn)生多種名目的補(bǔ)償費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。2002年全國整治亂收費(fèi)過程中，許多地方的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收由于立法依據(jù)不足而被取消。

　　此后，國家和地方層面的生態(tài)補(bǔ)償又進(jìn)入了一個(gè)新階段，即征收生態(tài)補(bǔ)償保證金階段。

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，當(dāng)前，我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺。專項(xiàng)資金來源單一，涉及礦產(chǎn)資源收費(fèi)名目多、部門多。部門收費(fèi)使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業(yè)投資和治理意識淡薄。礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度適用范圍不夠?qū)?。目前全國多?shù)省已經(jīng)建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，均規(guī)定保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新產(chǎn)生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)成本仍然納入保證金的范疇。

　　問題四　　環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需資金沒有納入補(bǔ)償費(fèi)支出范圍，且征收標(biāo)準(zhǔn)低

　　我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的開征目的是為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。資源補(bǔ)償費(fèi)只是作為調(diào)整國家和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用者之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的手段。因此，國家將補(bǔ)償費(fèi)的開支主要集中于礦產(chǎn)資源勘探成本補(bǔ)助上(不低于70％)，并適當(dāng)用于礦產(chǎn)資源保護(hù)支出和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助預(yù)算，而環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的資金沒有納入補(bǔ)償費(fèi)的支出范圍。

　　中國的石油、天然氣、煤炭、煤層氣等重要能源的補(bǔ)償費(fèi)都只有1％，而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率一般為10％~16％。即使是美國這樣一個(gè)礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權(quán)利金費(fèi)率也高達(dá)12.5％。對此，專家認(rèn)為，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，未能隨礦產(chǎn)資源價(jià)值、市場情況變動。

　　問題五　專項(xiàng)資金無法滿足生態(tài)修復(fù)實(shí)際需求

　　當(dāng)前，中央礦山環(huán)境治理的專項(xiàng)資金來源主要是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)使用費(fèi)，但是中央下達(dá)的專項(xiàng)資金估計(jì)只占3項(xiàng)收費(fèi)收入的10％~20％，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1％，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實(shí)際資金需求，中央投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需要。

　　此外，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財(cái)力有限等原因，實(shí)際到位配套率不高。

　　專家觀點(diǎn)

　　礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如何建立？

　　胡振琪認(rèn)為，隨著《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法的啟動，應(yīng)當(dāng)加快我國在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域立法和政策的統(tǒng)一。以《生態(tài)補(bǔ)償條例》為核心，建立健全配套的法規(guī)體系。在國家層面分別制定《礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償保證金管理辦法》等單行立法及實(shí)施細(xì)則，地方也要結(jié)合各地的實(shí)際情況具體制定各地的實(shí)施辦法，以使生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐有充分的法律依據(jù)。同時(shí)，由于我國行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的按資源要素分工的部門管理模式，強(qiáng)化部門利益，弱化統(tǒng)一監(jiān)管理，很容易出現(xiàn)部門分割，難以形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，因此必須建立符合我國國情的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的行政部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　由于我國資源開發(fā)的歷史特點(diǎn)，礦山生態(tài)環(huán)境的破壞既有歷史的舊賬，又有不斷產(chǎn)生的新賬。過去礦山企業(yè)開采的利潤都上繳國家，企業(yè)只負(fù)責(zé)生產(chǎn)，過去企業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)損害舊賬，要企業(yè)自己背負(fù)顯然是不合理的。胡振琪認(rèn)為，對歷史的舊賬(過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害)，應(yīng)由國家作為補(bǔ)償者負(fù)擔(dān)補(bǔ)償與修復(fù)的責(zé)任?？梢酝ㄟ^設(shè)立“廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金”，逐步恢復(fù)治理過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害，實(shí)現(xiàn)對過去生態(tài)損害舊賬的補(bǔ)償與修復(fù)。基金的主要來源之一，就是向正在生產(chǎn)礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)相關(guān)研究，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為噸礦售價(jià)的1％以下，其實(shí)質(zhì)是由生產(chǎn)礦山主為當(dāng)代和祖輩礦業(yè)開采所造成的生態(tài)損害的歷史舊賬，給予一定補(bǔ)償或稱義務(wù)性贊助。同時(shí)，改革現(xiàn)行的礦山企業(yè)成本核算體制，將礦山企業(yè)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與修復(fù)費(fèi)用納入礦山企業(yè)成本。在現(xiàn)行的礦山企業(yè)成本核算體制中，礦山企業(yè)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與修復(fù)費(fèi)沒有納入礦山企業(yè)成本，企業(yè)對破壞生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理成本沒有內(nèi)部化，不利于調(diào)動礦山企業(yè)的積極性和促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，應(yīng)進(jìn)行改革。

　　由于我國礦山多數(shù)位于偏僻的山區(qū)，地理位置遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，整治出的土地商業(yè)價(jià)值相對不大。在采訪中，一些專家認(rèn)為，為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復(fù)墾與效益較高的建筑用地復(fù)墾或工業(yè)用地復(fù)墾進(jìn)行同步銷售，使復(fù)墾后開發(fā)土地的收益可以彌補(bǔ)礦山復(fù)墾的虧損。探索礦山治理項(xiàng)目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區(qū)復(fù)墾和高效益復(fù)墾同步銷售機(jī)制。