最近一段時(shí)間，在各種媒體上，城市化或城鎮(zhèn)化是出現(xiàn)頻率最高的話題。直接的原因是，十八大以后，新任國務(wù)院總理李克強(qiáng)在多次講話中對(duì)城市化的重要性提到了比以往更高的高度（其實(shí)，他的觀點(diǎn)過去也一直如此）。許多人出于對(duì)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的預(yù)期而熱衷于探討這個(gè)問題。但更深層次的原因是，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過三十多年的高速發(fā)展，正面臨著一個(gè)重大選擇：究竟是通過將資源向農(nóng)村傾斜來解決所謂的“三農(nóng)”問題；還是通過工業(yè)化、信息化使一部分農(nóng)村人口能自然遷徙到城市當(dāng)中，結(jié)果提高全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而使得城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)更為可能？這是一個(gè)不可回避、值得討論的問題。如果對(duì)最近關(guān)于城市化問題的討論進(jìn)行梳理的話，可以概況為“一個(gè)共識(shí)、兩個(gè)誤區(qū)、三個(gè)分歧”。下面就分別加以闡述。

　　“一個(gè)共識(shí)”

　　大家在討論中初步形成了一個(gè)共識(shí)，那就是進(jìn)一步的城市化必須以人為本，必須以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為城市化的重點(diǎn)。這一點(diǎn)，至少在表面上或口頭上，無人有異議，盡管對(duì)如何落實(shí)這一共識(shí)未必看法一致。

　　“兩個(gè)誤區(qū)”

　　我認(rèn)為在對(duì)城市化的理解上存在著兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。第一個(gè)誤區(qū)是認(rèn)為城市化就是圈地造城。一些地方政府一聽說要搞城市化，就躍躍欲試，想繼續(xù)走圈地造城的老路，即通過低價(jià)征地、高價(jià)出售的途徑推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施。這種“要地不要人”的城市化，導(dǎo)致中國土地城市化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城市化速度，也造成土地資源的低效使用，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背道而馳，因而是不可持續(xù)的。這種錯(cuò)誤傾向的抬頭引起了社會(huì)輿論的警惕。

　　與此同時(shí)，從另外一個(gè)方面也出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，是自然而然發(fā)生的，因而沒有必要強(qiáng)調(diào)城市化的重要性。我認(rèn)為這種想法同樣是不正確的，理由有三：

　　第一，城市化確實(shí)是工業(yè)化或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，但同時(shí)，城市化本身也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。城市化帶來人的集聚、消費(fèi)的集聚，而這些集聚不但擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)規(guī)模，更促進(jìn)了分工和交流，由此又迸發(fā)出新的創(chuàng)造力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，然后又吸引新的集聚，如此循環(huán)會(huì)推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力達(dá)到比以往更高的水平。所以，城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是互為因果的。

　　第二，在當(dāng)前中國的制度環(huán)境下，城市化，特別是新型城市化，不是僅靠自然演化就能夠完成的。目前，我國的戶籍和土地制度都是城鄉(xiāng)二元分割的，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平不同，城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)保障程度也不同，我們只有著力在政策、制度方面破除各種障礙，新型城市化才能得以實(shí)現(xiàn)。

　　第三，幾年前，新農(nóng)村建設(shè)也同樣是一個(gè)熱點(diǎn)，不過現(xiàn)在似乎被遺忘了。為什么？因?yàn)闅v史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒有一個(gè)國家在農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械恼急忍幱诨蚨嘤谝话霑r(shí)能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民，才能最終解決“三農(nóng)”問題，所以，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)城市化的重要性，是帶有戰(zhàn)略性和方向性的。

　　“三個(gè)分歧”

　　分歧之一：關(guān)于城市的規(guī)模和布局，究竟是像很多人所說的發(fā)展中小城鎮(zhèn)，限制大城市，還是讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，由就業(yè)機(jī)會(huì)來帶動(dòng)人口集聚，由市場(chǎng)來決定城市的規(guī)模和布局？

　　十八大報(bào)告指出要“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這也是社會(huì)的共識(shí)。勞動(dòng)力的遷徙、流動(dòng)是資源配置的重要部分，因此勞動(dòng)力的流動(dòng)就應(yīng)該主要由市場(chǎng)決定。至于不少人說的大城市出現(xiàn)的問題，如擁擠、污染、犯罪等，中小城市同樣存在，未必僅存在于大城市中。因而，關(guān)鍵在于規(guī)劃和管理。城市規(guī)模增大，公共基礎(chǔ)設(shè)施的人均成本反而低了，這就是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用。另外，城市的規(guī)模也不會(huì)無限制擴(kuò)大，到了一定的程度，城市越大，企業(yè)的成本會(huì)增大，個(gè)人的生活成本也會(huì)增大，最終城市會(huì)在集聚效應(yīng)和擁擠效應(yīng)達(dá)到平衡時(shí)自然地停止擴(kuò)張。國外在管理大城市方面既有失敗的例子也不乏成功的典范，值得我們研究借鑒。

　　分歧之二：關(guān)于城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的土地增值收益，是繼續(xù)讓政府獨(dú)享，還是讓農(nóng)民分享？

　　應(yīng)該看到，目前的土地制度，客觀上為多年來城市的高速發(fā)展提供了基礎(chǔ)。但在這個(gè)過程中也產(chǎn)生了相當(dāng)嚴(yán)重的副作用。一是地方政府過度依賴土地財(cái)政，而土地是有限的、不可再生的，所以這是不可持續(xù)的；二是征地的盲目和廉價(jià)，使珍貴的土地資源不能得到充分利用；而更為人詬病的是，農(nóng)民不能分享土地的增值收益，導(dǎo)致了大量的群體性事件，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，必須讓農(nóng)民分享土地的收益。目前在農(nóng)民如何分享上有分歧。一種思路是主張將現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高數(shù)倍。但土地價(jià)值是因人、因時(shí)、因地而不斷變化的，以任何一個(gè)固定的倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償數(shù)額，都是主觀武斷的。土地補(bǔ)償數(shù)額的合理確定，不在于臆斷一個(gè)倍數(shù)，而在于找到一個(gè)動(dòng)態(tài)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)和評(píng)估機(jī)制，這一機(jī)制就是土地市場(chǎng)，土地補(bǔ)償應(yīng)該參照土地在市場(chǎng)上的交易價(jià)格確定。而更重要的，是要結(jié)合土地制度的改革，通過集體土地入市，使農(nóng)民的集體土地能夠與國有土地同地同價(jià)，使得農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人，通過明確土地權(quán)益獲得應(yīng)用的收益。至于由此引起的地方政府的財(cái)政收入減少，可以通過壓縮政府規(guī)模、減少政府開支、征收土地增值稅和房產(chǎn)稅、重新調(diào)節(jié)中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)，以及允許地方政府發(fā)行地方債等方式予以解決。

　　分歧之三：關(guān)于農(nóng)民工的安居和遷徙，究竟是讓農(nóng)民像候鳥一樣的遷徙，年輕時(shí)到城市打工，年老時(shí)回到家鄉(xiāng)農(nóng)村，還是讓他們有選擇的自由，可以選擇定居于城市，享有與城市居民平等的社會(huì)福利？

　　2008年底由于全球金融危機(jī)的爆發(fā)造成國內(nèi)很多工廠開工不足，幾千萬農(nóng)民工不得不回到了農(nóng)村。對(duì)此有些專家稱贊不已，認(rèn)為正因?yàn)樗麄兓厝ズ罂梢詣?wù)農(nóng)為生，不至于閑蕩在城市造成社會(huì)不穩(wěn)定，甚至認(rèn)為這是中國社會(huì)主義特色之一。這種說法是不能接受的。在目前情況下，這僅是無奈之舉。但從根本上說，農(nóng)民工在城市打工，為什么他們失業(yè)，不能像城市居民那樣得到最低保障？！而且，農(nóng)民工不能定居于城市，造成大量留守兒童與父母分離，得不到應(yīng)有的關(guān)愛和教育，對(duì)家庭造成很大的傷害，給社會(huì)留下很大的隱患。所以，農(nóng)業(yè)遷移人口必須要享受平等的社會(huì)福利?，F(xiàn)在有人計(jì)算農(nóng)民工市民化的成本，計(jì)算政府需要新增多少財(cái)政支出，且不說是否能算得清，單是這種只看支出而不看農(nóng)民工對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的做法，難道是公正合理的嗎？農(nóng)民工市民化，也將有助于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)，但更加重要的是，這是實(shí)現(xiàn)人的平等權(quán)利所必需的。我們不能只有功利計(jì)算，更要從“自由、平等、公正、法治”的社會(huì)主義價(jià)值觀出發(fā)看待這個(gè)問題。今年的政府工作報(bào)告提出，要加快推進(jìn)戶籍制度改革，“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人民自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境”。公安部已表示，將實(shí)施居住證制度，讓長(zhǎng)期在城市工作并連續(xù)居住、參加社會(huì)保險(xiǎn)的流動(dòng)人口公平公正有序地落戶。這是正確而又切實(shí)可行的舉措。

　　農(nóng)民工入城市戶籍后，他們?cè)谵r(nóng)村的承包地、宅基地和住房怎么辦？對(duì)此有很多不同的說法，有人主張應(yīng)將入籍與放棄農(nóng)村土地掛鉤。我的看法則是不應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定，應(yīng)讓農(nóng)民自己選擇。如果他們覺得在城里工作、生活仍不安定，想保留農(nóng)村的一切，應(yīng)該允許；如果他們覺得可以長(zhǎng)期在城里工作、生活下去，需要資金使自己在城里定居，則應(yīng)允許他們流轉(zhuǎn)、出租、出售自己的財(cái)產(chǎn)。寫到這里，我不由想起上世紀(jì)八九十年代的出國大潮中，曾遇到這樣一個(gè)問題：是否要規(guī)定留學(xué)生必須回國。小平同志發(fā)話了：來去自由。結(jié)果呢，現(xiàn)在留學(xué)生出國、回國出現(xiàn)穩(wěn)定的狀態(tài)：有的學(xué)完馬上回國，有的則在國外工作、定居，有的則兩邊跑，這種結(jié)果利國利民，有什么不好。同樣，我們?cè)谵r(nóng)民工市民化過程中，也應(yīng)采取這樣的態(tài)度，“杞人憂天”是沒有必要的。要知道，基于法治的個(gè)人自由選擇正是社會(huì)公平、公正的必要前提。