十二屆全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任、教授蔡繼明認為：

　　加快城市化進程必須改革土地制度

　　這些年，中國政府一直在強調通過擴大內需來促進經濟發(fā)展，其實內需始終在整個國民經濟發(fā)展當中占有重要比重、只是發(fā)揮的作用還遠遠不盡如人意，主要原因是什么？其中一個原因就是中國的收入分配領域，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距過大。農民的收入低，消費水平就低，而又有大量的人口滯留在農村，所以，內需遲遲啟動不起來，這是一個很重要的原因。有人做了一個簡單的算數，現在大概是2.6億的農民工，如果我們把他們變成城市居民，假定兩個人一個家庭，那就是1.3億套房子，一套房子按60平米的話，那就是78億平方米。這大概相當于我們十年左右房地產住宅建設的總和。這對房地產的拉動是非常明顯的，當然住房需求增加，對相關的產業(yè)以及房屋的裝修，家電，家具的添置也會有一定的拉動。

　　應該說，中國的城鎮(zhèn)化速度還是比較快的，我們用了30多年的時間，城鎮(zhèn)率達到了52.6%，這個速度很快，對此，有人說我們用了30年的時間也許走了歐美國家大概一百年左右走過的歷程。但是這52.6%，實際上是一個寬口徑的統計，也就是根據在城里工作、生活六個月以上就被算入城鎮(zhèn)人口。前面提到2.6億的農民工，至少應該有2億左右是統計在這里邊的，就是“被城鎮(zhèn)化”的，他們并沒有享受城市居民在醫(yī)療、教育、社會保障、住房等方面的同等待遇，學術界對此稱為“半城市化”，如果要是把這一部分水分擠出去，按全戶籍人口算，我們大概只有36%左右真實的城市化水平。這樣的城市化率還是偏低的，所以，加快城市化進程就是我們面臨的最大挑戰(zhàn)。至于怎么理解城鎮(zhèn)化，這又是我們值得回答的問題，比如說，一些地方政府紛紛推出了加快城鎮(zhèn)化的投資計劃，大概累計起來據說高達40萬億，而2008年中央政府推出投資計劃那才4萬億。有的城市千百年來的面積也就十幾平方公里，而計劃要擴大兩倍，就變成了30多平方公里，這是對城市化的誤解，有些城市理解城市化就是城市建設、城市發(fā)展，這是一個誤解。城市化主要還是人口的城市化，也就是農村人口向城市居民的轉變。

　　中國國家的城市化進程相對滯后，它不僅滯后于經濟發(fā)展速度，平均城市化率真實的水平大概沒有達到一個點，而且也滯后于工業(yè)化進程，現在農業(yè)的增加值在GDP里面只有12%左右，但是，70%的人口還在農村，這就說明我們的城市化是滯后于工業(yè)化的。另外一個更突出的表現就是我們城市空間擴展的速度很快，從改革開放到現在，30多年城市的空間擴大了兩倍、三倍以上，而城市戶籍人口只提高了一倍，這個原因在哪兒？就是說，我們的人口城市化嚴重滯后于空間城市化，而很重要的原因就是土地制度?，F在的土地制度實際上是城鄉(xiāng)二元的土地制度，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，如果按照《物權法》，不管是國有制，還是集體所有制，甚至不管是公有制，還是私有制都是平等的。

　　事實上，我們農村集體土地，無論是在所有權的限定上，在使用權的轉讓上，還是在土地用途的轉變上都和國有土地不能夠同日而語。比如說征地制度，現在的征地制度，無論是公共利益，還是非公共利益，都要首先由政府采用行政性手段，把農村集體的土地先變成城市國有土地。這種征用給農民的補償是非常低的，通常是按照土地原來的用途，就是農地來補償，但土地一轉手用于工業(yè)開發(fā)、商業(yè)開發(fā)，尤其是用于商業(yè)開發(fā)、房地產開發(fā)，那地價要比補償給農民的費用高出10倍以上，甚至是百倍，地方政府就熱衷于這樣做，從而獲得土地收入，以至于城市的空間不斷地擴展，建大馬路，建大廣場。但是另一方面，地方政府卻沒有積極性對失去土地的農民加以妥善的安置，尤其是盡快地把已經進城務工的農民轉變成城市居民。這樣一來要提供住房、醫(yī)療、甚至子女入學等等，如此將加大政府的財政負擔，所以這種土地制度必然會導致人口的城市化嚴重地滯后于空間的城市化。所以要想加快城市化進程，土地制度必須相應的改革，

　　土地制度改革有來自各方面的阻力，從地方政府這個角度，土地是增值，土地是經營城市、獲得預算外收入的一個重要來源。如果推進土地制度改革，那么，相當一部分土地是不能夠再采取政府征收的方式來征收，尤其是非公共利益。我這里講公共利益可以征收，但也不是必須征收，法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征收農民的土地，是可以征收，而不是必須征收。從邏輯學上來講，公共利益是政府征地的必要條件，不是充分條件，非公共利益就絕不能夠征收。但是，從經驗上來看，公共利益用地一般大概不會超過30%，那也就是說，絕大部分土地是非公共利益，如果這個土地不能征收，就要允許土地進入市場，這樣一來，地方政府土地財政就會受到極大的影響，地方政府會還不會有積極性？要單純從這點來說，是沒有積極性的。但是我們這項改革必須考慮到配套，在杜絕或者說通過土地制度改革減輕地方政府對土地財政依賴的同時，必須為地方政府的財政收入開辟新的稅種，比如房產稅，如果普遍地開征房產稅，地方政府在土地征收這個環(huán)節(jié)減少的收入，完全可以通過房產稅、地產稅的渠道來加以彌補，這是一個方面。

　　另一個方面，隨著農村集體建設用地進入市場，我想，地價會降下來，房價也會降下來，房價降下來農民工進城落戶的門檻降低了，大學生畢業(yè)以后留在城市的門檻也降低了。如果在城市就業(yè)的人口，無論是買房，還是租房，這方面支出降低之后，就可以接受相對較低的工資，那么，企業(yè)的用工成本就會相應的降低，企業(yè)就會增加就業(yè)的崗位。同時也就為中小企業(yè)的發(fā)展，為稅收提供了很多的來源。從這個角度來說，那邊失去的東西從這邊又可以得到補償。我想，一定是要有相應配套的政策，才能夠使得中央目標和地方政府利益能夠一致起來。

　　有一種觀點認為，集體所有制的性質，一旦拿到了各種證書之后，就要交易。交易的時候還要不要通過集體來認可呢？假如說房子是我的，宅基地也是我的，不僅歸我所使用，我離開了之后，我還要把它傳給我的親友，傳給下一代，這就有了繼承權，甚至我拿它去抵押、貸款、出租、轉讓，它擁有了完整的物權之后，所有權似乎就淡化了，是不是就空有虛名，我想這是好現象。實際上農村集體土地從來也沒有真正實現過它的所有權，憲法上規(guī)定農村的土地歸集體所有，但集體所有的土地不許買賣。我們知道，城市擁有的土地以及城市擁有的各種生產資料都是可以買賣的，那么，為什么集體的土地就不可以買賣呢？集體土地的使用權必須交給本村人使用，可是我們國有土地不僅可以交給本市居民使用，可以交給外來的投資商，甚至還可以交給境外企業(yè)使用。國有的土地產權，包括房子，可以自由地轉讓、出租、抵押。而農村集體土地則不允許如此。所以，原來的這種集體所有制，甚至包括集體土地的所有者到底是誰？我們似乎找不到。國有土地是由國務院代表國家行使土地所有權，這是土地管理法的一種。農村集體所有土地的管理者是村委會。所以，我們現在面臨確權，到底確給人？還是村委會？還是村級組織？還是確給那些村民小組？村民小組可能有的時候兩三個人就是一組，中國集體土地產權在全世界也許是獨一無二的，這個產權的界定一直不是很清晰。所以，實行確權登記頒證，至少從精神實質上和十七屆三中全會提到的要鼓勵農村土地流轉是一致的。這樣的過程還是有積極進步意義的。

　　記者手記：蔡教授涉及的是城鎮(zhèn)化的本質問題，不能誤解城鎮(zhèn)化就是城市建設、城市發(fā)展，城鎮(zhèn)化主要還是人口的城鎮(zhèn)化，也就是農村人口向城市居民的轉變。城鎮(zhèn)化不能以犧牲農民利益為代價，不能以公共利益之名低價拿走農民土地。

　　十二屆全國人大代表、湖南省人大常委會黨組書記李江提出：

　　中國實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應注意三個問題

　　城鎮(zhèn)化已經確定為中國經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略涉及很多方面的問題。這里我僅對很少有人論及但又很重要的三個問題談點兒看法和建議。

　　第一、中國城鎮(zhèn)化的目標設定。中國城鎮(zhèn)化的目標可以分為既相互聯系又相互區(qū)別的兩個方面，一個是非農業(yè)人口占總人口的比重，一個是生活在大中小城市及村鎮(zhèn)人口占總人口的比重。后者是建立在前者基礎之上的，但后者的數值要比前者大。這里先講一下非農人口占總人口的比重。歐美等發(fā)達國家非農人口已占到總人口的90%以上，有的甚至達到了95%以上，個別的國家甚至達到了99%以上。但中國不可能做到這一點，這是因為中國人多地少，人均只有一畝三分多地。為了確保13億人口的糧食安全和其他重要農產品的基本需求，我們不僅要注重提高勞動生產率，還要注重提高土地產出率。這就決定了中國必須保留比發(fā)達國家高得多比例的農業(yè)人口對有限的耕地資源進行精耕細作。我初略估計，中國在可預見的未來，農業(yè)人口還需占總人口的20%左右，換一句話說，人口城市化率大約占80%左右。建議國家有關部門對這一問題進行專門研究，因為這是我們制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和具體方針政策的一個重要前提。

　　第二，要把村鎮(zhèn)建設作為中國城鎮(zhèn)化體系建設的一個重要方面。

　　這里所提到的“村鎮(zhèn)”是指縣以下（不含縣城）的小城鎮(zhèn)和以農業(yè)人口為主的集中居住區(qū)。我估計中國未來大約還有35%左右的人口（含20%左右的農業(yè)人口和15%左右的非農業(yè)人口）生活在縣以下（不含縣城）區(qū)域，這些人同樣應該享受現代城市文明。實現這一目標的路徑就是逐步讓他們中的絕大多數人（除了少數大山區(qū)和游牧地區(qū)的人之外）向村鎮(zhèn)集中。這樣做的好處，除了前述的讓更多的人享有現代城市文明外，還有三點：一是有利于節(jié)約土地；二是有利于減少道路、水電、通訊、廣播電視等基礎設施的投資；三是人口集聚可以催生新的服務業(yè)需求，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。

　　中國人多地少的國情決定了不可能出現歐洲、北美、澳大利亞那樣在廣袤的原野上，農民一戶一戶獨居的圖景。中國的社會主義制度決定了完全可以通過政府全面規(guī)劃、宏觀指導及政策支持，走出一條具有中國特色的新型農村人口城鎮(zhèn)化之路。建議中央和地方各級政府認真研究，制定相關規(guī)劃和政策，并組織實施，在本世紀中葉前基本實現農村人口的村鎮(zhèn)化。

　　第三，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要考慮糧食主產區(qū)應轉移出更多的農業(yè)人口。

　　中國目前面臨一個農民致富與國家糧食安全的矛盾。這是由中國小規(guī)模家庭經營方式所決定的。一戶農民只種幾畝至十幾畝地，只相當歐美澳發(fā)達國家農戶耕種面積的十分之一、幾十分之一甚至幾百分之一。在糧價已與國際接軌的今天，低下的勞動生產率，是中國農民收入低、種糧積極性不高的根本原因。像湖南這樣溫光水資源可以一年兩熟甚至一年三熟的地區(qū)，雙季稻面積已經很少見了。因為農民外出打幾天工掙的工錢就相當一畝地多種一季水稻的純收入。長此以往，國家的糧食安全令人堪憂。要解決這個問題，唯一的選擇就是擴大種糧農民的土地經營規(guī)模。而擴大土地經營規(guī)模，就必須使用耕地、插秧、收割等農業(yè)機械。而農業(yè)機械的使用只能在平原和丘陵地區(qū)進行。這就需要統籌考慮農村不同地區(qū)的人口布局或者說村鎮(zhèn)化布局。我認為主產糧地區(qū)如東北平原、華北平原、黃淮海平原和長江中下游平原應比不適應機械化作業(yè)的蔬菜水果花卉產區(qū)轉移出更多的農業(yè)人口，以利于糧農家庭經營規(guī)模的大幅度提高。因此，我建議國家應從規(guī)劃、政策、資金等方面加大支持力度，盡快使主產糧區(qū)的農民擴大家庭經營規(guī)模，增加收入，從而調動種糧的積極性，確保國家糧食安全。

　　記者手記：李江代表提出的問題是基于中國國情的一種思考，所謂新型城鎮(zhèn)化的一個基本要素就是不能忽略國情。