隨著城鎮化水平的提升，越來越多的農民工流向城市，2000 年，中國擁有360 萬個自然村，但到了2010 年已剩270 萬了。肖金成說，從2009 年的統計指標來看，當時我們的城市化水平是46.68%，全世界平均的水平是50%。而到了去年，國家統計局通報發布我國的城鎮化率已達到52.57%，城鎮化在幾年間達到了每年1% 以上的增速。據世界銀行估計， 中國城鎮居民人口到2030 年有可能上升至三分之二，也就是每年大約增加1300 萬城市居民。我國城鎮化率從1978 年的18% 上升到2012 年的53%（中央黨校“新型城鎮化與社區建設”課題組新近發布的報告稱），在規?？焖贁U張的同時，在一定程度上忽視了“人” 的城鎮化、生態環境的保護和城鄉一體化發展。在城市流動人口快速增長、老齡化等諸多因素作用下，城市配套設施缺位、服務短缺，社區建設滯后等矛盾顯現。我國的城鎮化進程在人口數量上大躍進，可在“質量”上仍欠火候。國務院總理李克強在多個場合提出“城鎮化是以人為核心的城鎮化”的理念，如何實現“人口”的城鎮化成為衡量新型城鎮化質量的關鍵。

　　經濟學家許小年說：改革開放30 多年至今， 我們可記得什么時候搞過城鎮化的規劃？可曾制定過什么樣的城鎮化政策？從來就沒有。沒有宏偉藍圖，沒有統籌兼顧，沒有配套政策， 沒有資金安排，甚至連試點推廣都沒有，不知不覺中，城鎮化率就從1978 年的18% 上升到2012 年的53%。即使扣除進城不落戶的農民工， 城鎮化率也達到了35% 左右。城鎮化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉社會、經濟、市場、產業和文化發展的自然結果， 就像小孩子的身高是自然生長的結果，而不是家長調控的變量。肖所長也認為，城鄉統籌就是由政府做主體牽頭負責推進城鎮化進而實現城鄉一體化。“城鎮化” 是社會經濟發展的必然趨勢, 它是一個漸進的過程。試圖減緩或操之過急都將帶來嚴重后果。因此, 除了采取鼓勵農民進城定居的政策和轉變固有的觀念之外, 要采取相應的措施, 制訂并逐步完善管理辦法, 創造實施這一政策的各種條件。

　　城鎮化強調要解決農民進城后怎么生活的問題，肖金成說，這其中包括了住房、就業、教育等多個方面。目前與發達國家相比，中國農業勞動人口的社保覆蓋率和保障水平非常低，老無所依、老無所養問題突出，而農業轉移人口也存在同樣的問題；即便社保已覆蓋的部分，保障條件與城市人口相比也差距較大。“如何讓農民進入城市，并留住他們，是城鎮化的難點所在。”肖金成補充道。

　　土地和戶籍制度的改革任重而道遠

　　中國經濟保持高速增長三十年源自三大要素：農村廉價勞動力釋放、出口帶來的世界市場和改革帶來的制度紅利。而中國經濟在過去30 多年的高速增長中，絕大部分的公共支出都用于城鎮發展，在城鎮化的擴城過程中，通過征地給農民的補償大約只占土地出讓金收入的不足5%。“中國經濟對農村的欠賬太多， 在水利灌溉、提供清潔飲用水源、排污及垃圾處置等方面均存在大量歷史欠賬，更不用說在教育、醫療及文化娛樂等公共服務上了。過去30 多年來農村流向城鎮的勞動力估計在三億以上，農村幾乎純粹成為提供廉價勞動力的地域。如今農村除了長三角、珠三角等城市鄰近鄉村與城鎮差距較小外，中西部地區的城鄉差距依然巨大。城市在吸納農村土地的同時，還應當同步做好失地農民的市民化問題。”肖金成嚴肅地說。

　　肖金成表示，目前，城鎮化就有土地和戶籍兩大關鍵問題需要攻克。

　　“戶籍制度的改革就是為了讓農民工享有與城鎮居民同樣的社會保障和社會服務。由此而產生的公共設施與服務的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名， 繼續保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。”肖金成說。而國家發改委副主任徐憲平在日前表示，按照分類推進的基本原則，政府有望全面放開小城鎮落戶限制，由地市級以下城市向大城市有序推進，逐漸解決現有2 億多和每年新增1000 多萬農民工的半市民化問題。同時，我國政府承諾今年新開工建設600 萬套保障房、基本建成460 萬套保障房。住房問題只是讓農民安然進城的第一步，農民家庭的教育、醫療等社會保障體系的建設卻是更多有待解決的疑難課題。

　　在新型城鎮化初期，更多的爭議來自于土地。肖金成告訴記者，推進土地制度改革是必要的，產業推動城市發展是趨勢，所以其所用用地規劃應該有，否則如果城市不斷擴張，耕地被占用的風險極大。目前的集體土地不能流轉，同時在集體土地產權的設置上還不夠清晰，這一點要突破就需要從確認農民土地權利入手。國務院此前就強調18 億畝耕地的紅線堅決不能突破，不僅要管到2010 年，而且要管到2020 年甚至更長時間。然而， 從近十年的各項數據看，這條“18 億畝紅線”， 保住的恐怕僅僅是數字，而不是耕地的實質安全。從國土資源部公布的全國耕地總面積看，自2001 年的19.14 億畝，到2008 年的18.257 億畝（2009 年至今的數據未公布）， 全國耕地保有量盡管仍在18 億畝紅線之上， 但仍呈減少趨勢，且逼近18 億畝紅線。國家環保部部長周生賢于2011 年10 月25 日在十一屆全國人大常委會第二十三次會議的正式報告中批露，中國受污染的耕地約有1.5 億畝，占18 億畝耕地的8.3%。污染最嚴重的耕地主要集中在耕地土壤生產性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環境質量的要求應當更高的蔬菜、水果種植基地。周生賢在報告中還透露，中國當前約有1.2 萬座尾礦庫，其中危、險、病庫占12.4%，對周圍水和土壤環境污染嚴重。不可否認，城市的快速發展帶來的經濟效益不可小覷，可同時對于耕地的占用量非比尋常，污染情況也日益嚴重。如何提高土地的使用效率（容積率）， 同時注重生態環保問題，無疑是城鎮化在土地問題上的一大焦點議題。

　　肖金成同時表示：“現在的土地所有制要‘一戶一宅’，如果出現農民進城留下房屋土地的閑置情況，農地不應該隨意交易，土地的私有化并不可取，承包轉讓也要在用途確立下才允許進行。而這就牽扯到地方政府如何對各戶人家土地進行管理的問題。另外一方面來說，同樣是土地，城市和農村的區別使得住房房價差別顯著。經濟學理論告訴我們價格要體現價值。市場產權的一體化則需要一個標準的制定，比如設定用地極限制度。這些年來地方政府通過賣地、過多地依賴房地產開發獲得稅收收入這一體制很危險。許多地方政府哭窮是不合理的，城鎮化要尊重城市居民和農民的土地產權，不能再像從前那樣大筆一揮就開始圈地。”

　　“用地極限”是國土資源部副部長胡存智近期提出的要在今后城鎮化的用地規模和規劃上進行制定。肖金成對這一觀點表示贊同，他也認為對于城市規模的引導和控制并不容易， 但以用地標準控制人均用地還是比較容易的， 因此要通過集約節約的辦法控制用地過快擴張，對人均用地進行適當控制是有必要的。同時，肖金成還表示，對于我國不同地區應當進行區別化政策對待，城鎮化意味著未來三分之二的農村要消失，如果農田被占用，用以不具生產效率的地產開發或者相關聯的無序開發規劃都是城鎮化的失敗。城鄉的發展要因地制宜， 設置相應的用地方法標準用以防范城鎮化的過快發展，同時保障耕地面的質量與數量的相關政策的下達積宜早不宜遲。

　　從“集聚效益”到“大城市病”

　　“集聚經濟是指企業向某一特定地區集中而產生的利益，是城市存在和發展的重要原因和動力。城市具有明顯的聚集經濟效益, 正是它促使企業向城市聚集, 使城市規模日益擴大， 變成擁有成千上萬個企業的地區。世界上大城市的勞動生產率、按人平均的工業產值、國民收入等，一般都高于全國平均水平。在地理空間上高度聚集的新產業，極大地促進了區域經濟的發展和科技創新，成為這些國家和地區經濟競爭力的典型代表。我國自從改革開放以來，特別是隨著我國經濟特區、經濟開放城市和經濟開發區的不斷發展，以產業群為代表的聚集經濟已經是推動我國區域經濟發展的重要力量。”肖金成介紹道。而讓所有人興奮的“城鎮化將在未來十年拉動40 萬億投資”從根本上而言更多的就來自于集聚效益的發揮。