我國(guó)城市規(guī)劃正面臨的一大困境是難以保證城市規(guī)劃的科學(xué)性，對(duì)政府作用和市場(chǎng)功能的模糊界定，公眾參與機(jī)制的不完善，導(dǎo)致各種亂象叢生。

　　“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛。” 這句流傳在民間的順口溜，成了很多城市規(guī)劃的真實(shí)寫(xiě)照。有些城市，建設(shè)規(guī)劃經(jīng)常為長(zhǎng)官意志所左右；還有些城市，在規(guī)劃方面缺少法律的嚴(yán)肅性，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，讓某些不自覺(jué)的人有空子可鉆。這樣的城市規(guī)劃，怎不帶來(lái)失誤和敗筆，怎不為人民群眾所厭惡聲討？

　　而真正的城市規(guī)劃，是對(duì)城市的各類(lèi)資源進(jìn)行優(yōu)化整合和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和高效利用。城市規(guī)劃的底線是保證社會(huì)穩(wěn)定，最高端是保證各方的利益訴求。

　　事實(shí)上，近年來(lái)許多規(guī)劃不當(dāng)?shù)氖吕呀?jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一。城市規(guī)劃過(guò)程中涉及政府、官員、開(kāi)發(fā)商和普通市民的利益，因此在城市規(guī)劃中賦予各方平等的法律地位，保障各種利益群體充分的表達(dá)權(quán)就顯得尤為重要。

　　城市“大規(guī)劃”浪潮洶涌

　　據(jù)記者了解，1978年，中國(guó)城市化率只有18%，而到2010年這個(gè)數(shù)字就超過(guò)了48%.麥肯錫全球研究院的研究顯示：到2025年，將有大約10億中國(guó)人居住在城市，屆時(shí)中國(guó)將出現(xiàn)221座百萬(wàn)以上人口的城市，其中包括23座500萬(wàn)人口以上的大城市，而目前歐洲只有35座類(lèi)似規(guī)模的城市。

　　中國(guó)人似乎擁有一種不甘人后的潛在激情，在很多規(guī)模化的運(yùn)動(dòng)中，都能表現(xiàn)出史無(wú)前例的熱情與氣勢(shì)，城市化發(fā)展也是如此。

　　據(jù)中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》工作委員會(huì)、復(fù)旦大學(xué)國(guó)際公共關(guān)系研究中心、旅游衛(wèi)視聯(lián)合主辦的“中國(guó)城市國(guó)際形象調(diào)查推選活動(dòng)”調(diào)查顯示，日益重視國(guó)際形象，是一些中國(guó)城市主政者的共識(shí)，也是中國(guó)城市不可逆的潮流。目前中國(guó)有655個(gè)城市正“走向世界”，183個(gè)城市要建“國(guó)際大都市”。

　　從2001年開(kāi)始，全國(guó)范圍內(nèi)不同類(lèi)型的城市就已經(jīng)都做起了“大規(guī)劃”，最初的是直轄市和省會(huì)城市。“大規(guī)劃” 在2003年至2004年達(dá)到高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)有48個(gè)城市提出要建“國(guó)際大都市”，甚至有一城市，幾乎是按照比“大倫敦”“大巴黎”規(guī)劃面積大出近10倍的規(guī)模，設(shè)計(jì)了一個(gè)7萬(wàn)平方公里的發(fā)展框架。

　　“大規(guī)劃”之風(fēng)不久就從大城市蔓延到中小城市。一些城市的政府領(lǐng)導(dǎo)要求按現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍乃至三四倍進(jìn)行規(guī)劃。大馬路、大立交，大草坪、大廣場(chǎng)，按照所謂國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)，紛紛上馬。

　　而中小城市的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是“行政中心搬家”。這種搬家，經(jīng)常是把政府搬到離老城幾公里乃至幾十公里外，除了新建辦公樓，還修廣場(chǎng)、馬路、公園等配套設(shè)施，工程浩大。與此同時(shí)，大多百姓居住的老城被遺留一旁，沒(méi)人改造。

　　因此，造城“大躍進(jìn)”無(wú)疑成為其中最為直觀的亂象。新華社曾經(jīng)對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)清水河縣60億元造新城事件曝光，引發(fā)公眾對(duì)中國(guó)造城運(yùn)動(dòng)的強(qiáng)烈關(guān)注。

　　10年前，內(nèi)蒙古自治區(qū)清水河縣當(dāng)?shù)卣?guī)劃在距離老城26公里的山坡上，投資60億元興建新區(qū)，遷移縣城。就在新城興建6年、投資1億多元后，遇到國(guó)家宏觀調(diào)控，新城所建工程開(kāi)始集體爛尾。各種成型或半成型的建筑，隨即被廢棄在荒蕪的山坡上，變成名副其實(shí)的“鳥(niǎo)巢”——鳥(niǎo)糞滿地，人跡罕至。

　　值得深省的是，被曝光的這座爛尾城并非個(gè)案，實(shí)際上是國(guó)內(nèi)之前一波造城運(yùn)動(dòng)留下的一筆賬。

　　與此同時(shí)，某些地方政府還與地產(chǎn)商一起醞釀了一個(gè)個(gè)空前的房地產(chǎn)泡沫——鹽堿地上的地中海小鎮(zhèn)、沙丘上的高樓等等不一而足。

　　城市規(guī)劃之亂的幕后推手

　　不科學(xué)、不合理的城市規(guī)劃造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。究竟是什么原因?qū)е铝诉@些規(guī)劃的出籠？又是誰(shuí)作為幕后推手導(dǎo)致了規(guī)劃浪費(fèi)現(xiàn)象頻頻發(fā)生？有關(guān)專(zhuān)家對(duì)此概括為：長(zhǎng)官意志導(dǎo)致的“政績(jī)規(guī)劃”、利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的“商人規(guī)劃”、盲目崇洋導(dǎo)致的“過(guò)度規(guī)劃”和缺乏法制意識(shí)導(dǎo)致的“隨意規(guī)劃”。這些毫無(wú)科學(xué)發(fā)展觀意識(shí)的“規(guī)劃”，是直接導(dǎo)致規(guī)劃之亂的幕后推手。

　　記者發(fā)現(xiàn)，時(shí)下，在一些城市，不具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的市長(zhǎng)儼然變成了“首席規(guī)劃師”。有關(guān)專(zhuān)家指出，權(quán)力凌駕于科學(xué)之上，地方?jīng)Q策者的長(zhǎng)官意志過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致城市發(fā)展觀出現(xiàn)偏差，形成所謂的“政績(jī)規(guī)劃”，是當(dāng)前規(guī)劃浪費(fèi)的關(guān)鍵原因。

　　有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，城市規(guī)劃容易出政績(jī)，政績(jī)驅(qū)動(dòng)型的規(guī)劃又難免不科學(xué)，由此造成的浪費(fèi)比建設(shè)中的浪費(fèi)要大得多。一些地方?jīng)Q策者也想把城市經(jīng)營(yíng)好，但其發(fā)展觀、政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，對(duì)城市的性質(zhì)、功能定位、發(fā)展目標(biāo)等存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，貪大求洋，而對(duì)城市的品質(zhì)、品位以及市民的舒適度缺乏應(yīng)有考慮。

　　記者在采訪中了解到，在一些城市，城市規(guī)劃猶如某些領(lǐng)導(dǎo)手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，急功近利，造就了諸多勞民傷財(cái)?shù)?ldquo;政績(jī)工程”“形象工程”“短命工程”，甚至出現(xiàn)邊規(guī)劃、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”。對(duì)此，東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師段進(jìn)教授深感痛心：“這樣單純?yōu)榱苏?jī)而出臺(tái)的規(guī)劃怎么可能會(huì)符合科學(xué)發(fā)展觀呢？而且，把每個(gè)城市都弄得千篇一律，缺乏個(gè)性，難以做到因地制宜，必會(huì)造成了巨大浪費(fèi)！”

　　某些地方政府以及相關(guān)部門(mén)為一時(shí)的GDP千方百計(jì)地迎合開(kāi)發(fā)商，甚至出于私人利益考慮與開(kāi)發(fā)商沆瀣一氣，導(dǎo)致招商引資和城市開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。國(guó)家一級(jí)注冊(cè)建筑師徐祖麒就曾指出：“一些地方哪塊地可以拿出來(lái)開(kāi)發(fā)是由開(kāi)發(fā)商說(shuō)了算，一些地方的工業(yè)用地和居住用地混在一起，有的高污染企業(yè)甚至就建在兩個(gè)別墅區(qū)之間，把城市面貌搞得亂七八糟，城市功能也紊亂不堪，如此怎能保證規(guī)劃的科學(xué)性？”

　　據(jù)記者了解，當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少城市幾乎成了外國(guó)建筑師的“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”，由他們主導(dǎo)的一些標(biāo)志性建筑至今仍存在爭(zhēng)議。國(guó)內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域有個(gè)奇怪現(xiàn)象，一些地方凡是有重大規(guī)劃動(dòng)不動(dòng)就要舉行國(guó)際性的招標(biāo)會(huì)，這本身沒(méi)有什么問(wèn)題，但是有的地方僅僅是把“有外國(guó)人參加”當(dāng)成基本要求。為此還曾鬧出笑話：一家外國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)公司受邀參加一個(gè)規(guī)劃評(píng)審會(huì)，會(huì)上發(fā)現(xiàn)該公司派出的一名參會(huì)人員竟然對(duì)規(guī)劃一問(wèn)三不知。原來(lái)他是這家外國(guó)公司從大學(xué)“租用”的留學(xué)生，單純出來(lái)?yè)螆?chǎng)面的。

　　有專(zhuān)家指出，國(guó)外建筑師不熟悉國(guó)內(nèi)各地的具體情況，大都為迎合地方?jīng)Q策者的口味而做一些不切實(shí)際的規(guī)劃設(shè)計(jì)。比如景觀設(shè)計(jì)，我們崇尚的是尊重自然，而外國(guó)公司可能會(huì)花很多錢(qián)玩噱頭，搞“過(guò)度設(shè)計(jì)”，大量使用昂貴的花崗巖、大理石，搞豪華噴泉、華麗燈具等，看起來(lái)是富麗堂皇，實(shí)際上鋪張浪費(fèi)，而且還在一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，變相造成浪費(fèi)。

　　我國(guó)城市規(guī)劃正面臨的一大困境是難以保證城市規(guī)劃的科學(xué)性，特別是對(duì)政府作用和市場(chǎng)功能的模糊界定嚴(yán)重阻礙了城市發(fā)展。

　　一些地方?jīng)Q策者“把規(guī)劃當(dāng)政績(jī)”的觀念還根深蒂固。每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都想有所建樹(shù)，首先想到的往往是在城市建設(shè)上尋求突破。幾乎每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)上臺(tái)，都要有重大的城市發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整，久而久之，就會(huì)造成浪費(fèi)。換一任領(lǐng)導(dǎo)就變一次規(guī)劃，今天決定城市重心向南邊發(fā)展，明天又說(shuō)要向北擴(kuò)張，規(guī)劃一變，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方向就跟著變，帶來(lái)的浪費(fèi)就不可避免。

　　事實(shí)上，國(guó)外很多城市的發(fā)展規(guī)劃數(shù)百年沒(méi)有大的改變，這一方面是因?yàn)楫?dāng)初的規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)，另一方面也是更重要的，即執(zhí)行嚴(yán)格，保障了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。比如美國(guó)的華盛頓，200多年都沒(méi)有大變動(dòng)，一直按照城市的中軸線在發(fā)展，荷蘭阿姆斯特丹等城市也是這樣。這些城市給人的感覺(jué)很協(xié)調(diào)，古老與現(xiàn)代巧妙融合，層次分明。而國(guó)內(nèi)不少地方，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，如交通擁擠，就今天建高架橋，明天改地下隧道，重復(fù)建設(shè)，勞民傷財(cái)。

　　短視發(fā)展導(dǎo)致短命規(guī)劃

　　據(jù)記者了解，規(guī)劃期限至2020年的 《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》施行僅6年，就壽終正寢了。在北京市人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律及規(guī)劃對(duì)策問(wèn)題研究專(zhuān)家研討會(huì)上，北京市規(guī)劃委員會(huì)主任黃艷透露，今年北京市將重新編制城市總體規(guī)劃。

　　事實(shí)上，頻繁修訂尚未到期的總體規(guī)劃的城市遠(yuǎn)不止北京一個(gè)。前不久，長(zhǎng)沙市政府宣布公示新修訂的《長(zhǎng)沙市城市總體規(guī)劃（2003-2020年）》；去年，武漢市城市總體規(guī)劃修訂版也獲國(guó)務(wù)院原則同意……在很多城市，城市規(guī)劃修訂過(guò)頻、過(guò)于隨意的做法，早已成家常便飯。

　　這也就出現(xiàn)了一個(gè)非常奇特的現(xiàn)象，一方面，編制完成的城市總體規(guī)劃，總是被高度評(píng)價(jià)為有“戰(zhàn)略性”“前瞻性”；另一方面，卻總是執(zhí)行了沒(méi)幾年后，各項(xiàng)指標(biāo)就被突破，又開(kāi)始重新修訂，而新修訂的規(guī)劃依然是既有“戰(zhàn)略性”，又不乏“前瞻性”……總體規(guī)劃的頻繁修訂，既有損規(guī)劃的嚴(yán)肅性，也不利于城市的有序發(fā)展。畢竟，這不是細(xì)節(jié)上的微調(diào)，而是發(fā)展思路上的大變動(dòng)。

　　城市總體規(guī)劃事關(guān)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合發(fā)展目標(biāo)，決定城市在一定期限內(nèi)的方向、路徑，當(dāng)然應(yīng)該具有一定的嚴(yán)肅性、前瞻性乃至穩(wěn)定性。如果總是像“拉鏈馬路”一樣，動(dòng)輒就挖開(kāi)填上，修修補(bǔ)補(bǔ)，還算得上總體規(guī)劃嗎？明明是近20年的長(zhǎng)期規(guī)劃，總是改來(lái)改去，這樣的規(guī)劃很難對(duì)城市的發(fā)展起到約束作用，更談不上城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序運(yùn)行了。

　　城市總體規(guī)劃為什么總是改來(lái)改去？一種可能是，當(dāng)初編制規(guī)劃的時(shí)候，缺乏應(yīng)有的“戰(zhàn)略性”和“前瞻性”，沒(méi)有真正站在歷史的制高點(diǎn)上考量未來(lái)城市的發(fā)展，結(jié)果剛剛幾年過(guò)去，這些關(guān)鍵性的指標(biāo)就已經(jīng)突破，這個(gè)時(shí)候，所謂的規(guī)劃實(shí)際上已經(jīng)失去指導(dǎo)能力，只能重新修訂了。再一種可能則是，各地在踐行既定的總體規(guī)劃時(shí)，并沒(méi)有意識(shí)到規(guī)劃的嚴(yán)肅性，真正做到“規(guī)劃如山”，而年年月月的小突破，必然導(dǎo)致最后總體規(guī)劃完全失靈，淪為擺設(shè)，并最終推倒重來(lái)。原本剛性的總體規(guī)劃，一旦淪為領(lǐng)導(dǎo)意志的奴仆，只能被不斷突破，不堪再用。

　　此外，近年來(lái)甚囂塵上的“土地財(cái)政”，更使得城市總體規(guī)劃“計(jì)劃趕不上變化”。一些地方政府過(guò)度依賴(lài)土地出讓金以維持財(cái)政收入，其對(duì)于土地的需求已經(jīng)到了一種畸形的地步，甚至出現(xiàn)強(qiáng)拆等種種亂象，其根源就在于對(duì)土地的需求。這些城市往往以人口增加尋求土地增量，并互為因果，結(jié)果只能是不斷地修訂規(guī)劃。

　　可見(jiàn)，短命規(guī)劃的背后，透露出來(lái)的是依然強(qiáng)勢(shì)的行政力量和領(lǐng)導(dǎo)意志，在這樣的力量和意志驅(qū)使之下，城市的發(fā)展難免忽左忽右，飄忽不定。看上去很多城市確實(shí)日新月異、一日千里，殊不知，這樣由拍腦袋決策推動(dòng)的城市發(fā)展，由于其缺乏總體規(guī)劃的約束，很多時(shí)候往往需要支付極為昂貴的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本。