城鎮(zhèn)化原有發(fā)展模式走到盡頭，逆城市化現(xiàn)象顯現(xiàn)

　　通過改革開放三十多年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%，增加到2012年的52.57%，其速度和規(guī)模均為世界之最，這的確是非常不容易的。但從我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程分析，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑具有政策性、階段性和不可持續(xù)性，如果不改變當下城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化率就會在今后幾年內(nèi)達到高峰期，并出現(xiàn)嚴重的“逆城市化”現(xiàn)象。我國城鎮(zhèn)化率能達到目前這樣的水平主要通過三種途徑：

　　一是流動人口開放政策松綁國人身份，增強了人員流動的活力。計劃經(jīng)濟時代，人是“組織人”、“單位人”，實行城鄉(xiāng)隔離，人被人為畫地為牢。在單位不同意的情況下人是不允許流動的。不論是工農(nóng)士學(xué)商，出門辦公住宿均要開單位（包括機關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和農(nóng)村公社生產(chǎn)隊等）證明和介紹信，注明所辦事項和在外停留天數(shù)，違反規(guī)定要受到處罰。沒有當?shù)貞艨诟荒茉诋數(shù)毓ぷ鳌ＴS多人因此一輩子沒出過遠門。改革開放后流動人口政策逐步放開，人從單位人變成社會人，人可以自由流動，可以根據(jù)自己的意愿不受阻礙地外出打工、旅游和投親訪友。人的身份的松綁使得人員流動大量增加。由于對城市的渴望，同時也為了改善自己的生存條件，許多人因此背井離鄉(xiāng)，大量涌向城市，在城市里創(chuàng)業(yè)，辦企業(yè)、打工，既解決了農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，也使得城鎮(zhèn)化率迅速提高。但如今，隨著城市生活成本的提高，農(nóng)民工對城市流民生活的厭倦，這種由于人口流動政策松綁帶來的人口城鎮(zhèn)化將會逐步減弱。

　　二是國家戰(zhàn)略任務(wù)的轉(zhuǎn)變推動城鎮(zhèn)化率的提高。從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”后，我國開始從一個農(nóng)業(yè)大國走向工業(yè)化國家道路，以農(nóng)為主轉(zhuǎn)為以工為主，“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活”口號響徹中國大地。各級政府開始將大量的資源從農(nóng)村匯聚到城市。在商品嚴重匱乏、貿(mào)易不充分的年代，大量的小商品不論優(yōu)劣，像雨后春筍般從中國大地上冒出。城市就像干裂的土地缺乏雨水一樣渴求投資。由于城市聚集了各種人才和發(fā)展要素，投資不怕沒有回報，地不怕賣不出去，只要攤起城市大餅，開發(fā)就能跟上。什么開發(fā)區(qū)，工業(yè)園區(qū)，科技園，物流園，能否落地不需要科學(xué)安排，產(chǎn)業(yè)與自然資源的配置與銜接是否合理也不需要深入研究，這種現(xiàn)象就如飲鳩止渴，必然導(dǎo)致虎頭蛇尾。由于政府在政策導(dǎo)向上重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重速度輕質(zhì)量，矛盾逐步顯現(xiàn)。在滿足消費需求后，流動性過剩現(xiàn)象已越來越嚴重，缺乏科學(xué)性、經(jīng)濟性和合理性的開發(fā)區(qū)成了眾多地方政府的包袱，影響了城鎮(zhèn)化的進一步推進。

　　三是土地財政在城鎮(zhèn)化過程中起到了主力軍作用。土地財政也是中國的一大創(chuàng)造，許多地方的土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。自有了土地財政收入，許多地方政府財大氣粗，于是指點江山，造城建鎮(zhèn)，把大量的財政資金用在了區(qū)域開發(fā)上。應(yīng)該承認，土地財政對推進中國工業(yè)化、城市化進程，對推動中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化速度發(fā)揮了積極重要的作用。正是中國特殊的土地制度安排及土地財政，為中國改革開放以來持續(xù)的經(jīng)濟增長提供了重要保障。但隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經(jīng)成為今后新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展的障礙。對于土地財政今后的去向，我不贊同一些專家認為的“應(yīng)逐步退隱歷史舞臺”。我認為，土地財政今后一個時期還將發(fā)揮作用。因為，完全沒有土地財政的支持，僅僅靠稅收來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是沒有可能性也不可行。關(guān)鍵是要對土地財政體制機制進行改革和創(chuàng)新。比如引入市場機制，用土地財政引導(dǎo)和配套民間資本投資投入；改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，把土地經(jīng)營職能分解出去；改革征地拆遷制度，合理補償失地農(nóng)民損失，或變直接補償為產(chǎn)業(yè)技能扶持，變輸血為造血；國家對土地收益的使用支出，要公開透明，嚴格規(guī)范，杜絕政績工程、面子工程和寅吃卯糧等短期行為。

　　近年來，伴隨經(jīng)濟危機的到來、經(jīng)濟下行壓力的加大以及在城鎮(zhèn)化過程中積累的不可持續(xù)因素，本來還比較遙遠的逆城市化現(xiàn)象已開始露出端倪，應(yīng)引起高度警惕。據(jù)新華網(wǎng)報道，浙江全省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量從2004年的57.7萬人降到2009年的18.9萬人，降幅高達67%。杭州、義烏、桐鄉(xiāng)等地有200多名公務(wù)員把戶口遷到農(nóng)村。浙江東陽市江北街道2012年有300余人辦理“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，南馬鎮(zhèn)則有近千名大學(xué)生“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。從現(xiàn)象分析，近年出現(xiàn)的逆城市化主要表現(xiàn)在這樣幾個方面。

　　第一，民工回潮，大學(xué)生返鄉(xiāng)，企業(yè)出現(xiàn)“民工荒”“招聘難”。高昂的城市生活成本和不夠人性化的各項政策，使得農(nóng)民工和部分困難家庭大學(xué)生難以融入城市。一旦家鄉(xiāng)有擇業(yè)機會，他們會義無反顧地回到家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、辦廠或繼續(xù)打工，成為逆城市化的第一撥人流。

　　第二，被媒體喻為“鬼城”、“空城”的城市成規(guī)模出現(xiàn)。究其形成原因，主要有二：一是一些新城缺乏產(chǎn)業(yè)和人氣，二是一些老城出現(xiàn)資源枯竭和產(chǎn)業(yè)凋敝。人進不去，又留不住，城鎮(zhèn)化必然衰退。

　　第三，一些三、四線城市框架拉的很大，土地開發(fā)強度高，但土地利用率極低，每平方公里居民數(shù)量遠低于平均水平。這些城市的開發(fā)區(qū)規(guī)模都不小，交通路網(wǎng)都已布好，然萬事俱備只欠“人”，已完成征地拆遷任務(wù)的寶貴土地長年擱荒，不但對推進城鎮(zhèn)化毫無益處，而且還造成國家資源和農(nóng)村耕地的巨大浪費。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊曾公布過這樣一組數(shù)據(jù)：北京土地開發(fā)強度高達57%（城市建設(shè)用地占國土面積之比），上海53%，深圳47%。而香港只有23%，巴黎只有21%，日本三大都市圈開發(fā)強度只有16%。

　　出現(xiàn)這種情況的原因很多，但其中一個重要原因是前面提到的用城市化思維指導(dǎo)城鎮(zhèn)化開發(fā)。蘇北一些地方的城鎮(zhèn)化，就出現(xiàn)了這種后果。在江蘇，蘇南模式很成功。江蘇省委、省政府為了縮小全省各地發(fā)展差距，加快蘇北發(fā)展，號召蘇南支援蘇北，這是很英明的。但蘇北一些城市在拉開城市框架后，卻人煙稀少，一片荒涼，城鎮(zhèn)化的成效不佳。為什么？原因就在于套用城市化的模式搞城鎮(zhèn)化。由于基礎(chǔ)設(shè)施投入大，地價越賣越高，政府又不愿讓利，企業(yè)和民間資本都被嚇走。蘇南經(jīng)濟發(fā)達，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，城市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動能力強大，走的一直是城市化的發(fā)展道路。用蘇南在改革開放初期成功的工業(yè)化、城市化模式，去指導(dǎo)蘇北當下的城鎮(zhèn)化，必然會出現(xiàn)攤大餅、開發(fā)效益低和產(chǎn)業(yè)不足等問題。這種現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在蘇北，其實全國各地普遍存在。