回顧歐洲國家城鎮(zhèn)化的歷史，我們可以發(fā)現，這一進程在政治層面上就是歐洲國家的政府實現職能擴大與轉變的“現代化”過程。以英國為例，1830—1832年的英國議會改革和1839—1848年憲章運動后，英國政治現代化進程加速，其主要表現是選舉權不斷擴大，同時政府承擔起越來越多的城市管理責任。這里的重要原因之一是，在英國鼎盛的維多利亞時代（1837—1901年），城市逐漸成為左右社會輿論和政府政策的地方，資產階級政府在市民的壓力下被迫擴大民主、改善民生。1832年改革后，英國首先修改的是濟貧法，規(guī)定由中央政府統(tǒng)一救濟城市貧民。1833年，英國推出工廠法，建立工廠視察員直接向國務大臣匯報的制度。這些改革都是在出現嚴重“城市問題”的情況下被迫實施的。當時的英國城市普遍面臨著人口急劇膨脹、失業(yè)嚴重、貧民聚居的狀況，由于政府的干預和管理滯后，最終造成疫病流行。1831—1832年，英國各城市爆發(fā)大規(guī)?；魜y，議會隨即通過緊急法案，要求地方政府增加稅收以改進城市公共衛(wèi)生狀況。1848年，英國再度爆發(fā)霍亂，議會通過公共衛(wèi)生法，規(guī)定中央機構衛(wèi)生總署有權根據地方納稅人的申請或在死亡率超過一定數量的時候介入衛(wèi)生管理。據統(tǒng)計，1848—1853年，英國有284個城市要求衛(wèi)生總署進行干預。1866年，英國議會通過住宅法，規(guī)定房主必須為租戶整修破敗污穢的房屋。同時，地方當局有責任對城市中不合衛(wèi)生標準的地段進行拆除或改建。在此項法規(guī)的支持下，當時伯明翰和利物浦等城市都進行了較大規(guī)模的城市改造。

　　這些在現代政府看來責無旁貸的事務，對當時的英國說來卻無異于一場革命。因為此前英國是典型的盎格魯—撒克遜模式的自由放任資本主義模式，政府只充當“守夜人”的角色，對經濟社會生活的干預度很低。政府介入城市管理和相關公共服務，是英國政治現代化的核心內容。二戰(zhàn)結束后，英國主要政黨在凱恩斯主義的指導下，進一步加大對于經濟社會生活的干預力度，被人們稱為“粉紅色的社會主義”國家。20世紀80年代后，英國進行了新自由主義性質的改革。但是，這些改革并沒有使英國退回到戰(zhàn)前的自由放任狀態(tài)，而是完成了一個“螺旋式上升”的發(fā)展過程，在政府管理和經濟自由之間達到了新的平衡。

　　建立“以人為本”的城市管理理念

　　從歐洲歷史經驗看，城市化可以成為國家經濟發(fā)展過程中重要的經濟增長點。但是，要通過城市化推動經濟發(fā)展，政府首先要樹立“以人為本”的城市管理和公共服務理念。城市化意味著人口聚居，傳統(tǒng)農業(yè)社會以家庭、鄰里和村舍為主的社會保障體系趨于瓦解，人們的流動性增強，因此必須建立健全現代社會保障和公共服務體系。這不僅是維護勞動力再生產所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)和經濟效益。城鎮(zhèn)化人口聚居會產生一系列新的社會問題，其中包括住房短缺、人口流動、貧困救濟、社會治安、城市環(huán)境、公共衛(wèi)生等。這些問題不是市場機制可以解決的，必須由政府出面采取對策?？梢哉f，城鎮(zhèn)化不僅意味著政府職能的擴大與轉變，而且城市管理與公共服務最終將成為政府日常行政的主要內容。就中國而言，盡早樹立這種理念，不走歐洲國家城鎮(zhèn)化早期“先出問題再治理”的老路，可以減少城市化進程中社會問題的沖擊。中國的城鎮(zhèn)化進程是在政府主導下進行的，世界各國在城市公共服務與管理體系建設方面已經積累了大量的經驗，我們有能力在較高起點上建立比較健全的法律和政策體系，不僅建好城市，而且管好城市。目前，中國城鎮(zhèn)人口已經超過50%，與之相應的城市管理和公共服務從理念到制度都需要及時跟進。在這方面，歐洲國家的歷史經驗無疑是很有意義的。

　　第一，應盡早樹立政府管城市的理念。這并非排斥市場和社會因素的介入，而是要明確強調政府的核心與主導作用。在這方面，英國和德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程很有說服力。在城鎮(zhèn)化的早期，英國政府片面地奉行“自由放任”政策，對城市發(fā)展與管理不加任何疏導和干預，致使各大城市人口急劇膨脹、失業(yè)嚴重，最終在1831、1848、1853和1865年四度霍亂流行，迫使英國政府先后出臺濟貧法、公共衛(wèi)生法和住宅法，擴大中央政府的城市管理權限，準予地方政府增加稅收落實相關職責，支持伯明翰和利物浦等大型工業(yè)城市進行城市改造。相比之下，德國的城市化進程是在德意志帝國威權主導下完成的。由于經過相對嚴格的政府管控，德國在城市產業(yè)布局、人口分布、城市規(guī)劃等方面都比英國更加合理，在其迅速崛起過程中起了很大作用。改革開放30多年來，中國堅持對城鎮(zhèn)化實施政府主導，通過戶籍管理和農民工流動，在很大程度上避免了歐洲城市化早期因失地農民無序涌入城市造成的貧民窟現象和其他社會問題。盡管目前這種做法存在爭議，但從歐洲歷史經驗看，不應全面否定。

　　第二，明確建立城市的人口、社會與環(huán)境承載力觀念，對城市施加以人口管理為核心的政策體系。在這方面，歐洲國家普遍付出過慘痛的代價。其中最為典型的還是英國。歷史上，由于缺乏必要的規(guī)劃和疏導，英國城市化過程中出現了人口分布嚴重失衡，多數人口集中在少數大城市的情況。直到現在，英國人口80%以上仍然集中在英格蘭地區(qū)的幾個大城市中，加劇了人們在就業(yè)、交通、住房等方面的困難，對人們的生活質量產生消極影響。不僅如此，由于多數英國城市都是圍繞某種產業(yè)發(fā)展起來的，那么該產業(yè)的衰落就會損害城市的存在基礎，導致大量居民流出，形成“破敗市鎮(zhèn)”。20世紀二三十年代，英國的煤炭、紡織和造船工業(yè)日益衰落，致使100多萬人流出以上述工業(yè)為支柱的北方城鎮(zhèn)，涌入大倫敦地區(qū)和英格蘭南部新興城市尋找工作，達勒姆—諾薩伯蘭地區(qū)、蘇格蘭中部低地、泰恩塞德、默西塞德、西約克郡和南威爾士地區(qū)的很多老工業(yè)化城鎮(zhèn)的發(fā)展陷入停滯。由于早期英國城市在形成過程中缺乏規(guī)劃，因此存在街道狹窄、住房擁擠、公共設施布局不合理的情況。實際上，從19世紀中期開始，英國的地方政府已經開始廣泛地介入城市街道改造、公共設施建設和住房管理等事務。1866年，格拉斯哥市政府通過法案，對市中心約88英畝范圍的區(qū)域進行重新規(guī)劃，拆除雜亂無章的建筑物和私搭亂建的貧民窟，對街道進行新建和擴建，建設了公園綠地等公共活動空間。為緩解居民住宅狹窄的問題，利物浦市政府從19世紀40年代就出臺了條例，對居民的住宅建筑提出了一些基本要求。[6]但從效果上看，這種先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，成本高昂、成效有限。

　　第三，真正建立以人為本、服務于人的城市管理理念。在城鎮(zhèn)化的中期，歐洲國家普遍實施了以公共住房和公共交通為核心的市政建設，城鎮(zhèn)化后期則把工作重點放在城市環(huán)境改善，建立花園城市和宜居城市，實現城市可持續(xù)發(fā)展方面。事實上，這些以改善城市人口生活環(huán)境為目的的市政建設并非完全是“消費性”的支出，也可以創(chuàng)造大量的就業(yè)和需求，為經濟增長注入活力。以公共交通為例，歐洲國家在城鎮(zhèn)化進程中就普遍給予了高度重視。早在1863年，倫敦就開通了世界上第一條地鐵，此后逐漸建成便捷的立體交通網絡。1890年，巴黎市政府就開始推動以無軌電車取代馬車的城市公交升級工作。這是因為，城市公交的改善不僅可以使人們的生活更加便捷舒適，而且可以拓展城市的發(fā)展空間，帶來新的增長機遇。德國的城鎮(zhèn)化進程對其經濟增長起到了極大的推動作用：1871年前，不到2000居民的村舍的人幾乎始終占德國總人口的71.5%，只有5%的人居住在10萬居民以上的城市。但是，到1910年的時候，后面這一比例已經增加到20%，在這個過程中“非農業(yè)住宅的建筑占到了凈投資總額的四分之一到三分之一”。城市建設不僅促進了當時德國建筑業(yè)的發(fā)展，而且促進了與磚、瓦、沙、石有關行業(yè)的發(fā)展，以及與之相關的金融業(yè)、玻璃工業(yè)、煤氣和自來水工程等行業(yè)的發(fā)展。1880年以后，又促進了電力工業(yè)，包括有軌電車在內的地方運輸系統(tǒng)，以及批發(fā)和零售業(yè)的發(fā)展。[7]可以說，在德國崛起的過程中，城鎮(zhèn)化起到了至關重要的作用。