黨的十八屆三中全會(huì)做出加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政審批制度改革的決定。在此背景下,重慶市對(duì)市級(jí)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理,并對(duì)設(shè)立行政審批項(xiàng)目的地方性法規(guī)啟動(dòng)修訂。于1997年頒布的《重慶市城市園林綠化條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)有關(guān)集中綠化建設(shè)的繳費(fèi)及審批的規(guī)定即屬本次修訂之列。

　　一、立法初衷的解析

　　《條例》第二十九條規(guī)定:“城市舊城改造建設(shè)項(xiàng)目確因條件限制,難以保證綠化用地,規(guī)劃部門必須在附近區(qū)域規(guī)劃集中綠化用地。建設(shè)單位應(yīng)按規(guī)定繳納集中綠化建設(shè)費(fèi),用于集中綠化建設(shè)。市區(qū)范圍內(nèi)的集中綠化手續(xù),由所在區(qū)城市園林綠化主管部門審查,報(bào)市城市園林綠化主管部門審批。其他地區(qū)集中綠化手續(xù),由所在地區(qū)縣(自治縣)城市園林綠化主管部門審批。”

　　該規(guī)定的立法初衷是考慮到某些城市舊城改造建設(shè)項(xiàng)目因用地面積、地形地貌等條件限制,客觀上無(wú)法安排配套綠地,因此允許通過(guò)在其他地方規(guī)劃集中綠化用地的方式保證城市綠地率指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)集中綠化建設(shè)需滿足兩個(gè)基本條件:一是建設(shè)單位承擔(dān)集中綠化建設(shè)費(fèi)的繳納義務(wù);二是向有關(guān)城市園林綠化主管部門報(bào)批集中綠化建設(shè)項(xiàng)目。換言之,在舊城改造項(xiàng)目的綠化建設(shè)中,申請(qǐng)單位繳納集中綠化建設(shè)費(fèi)及集中綠化建設(shè)審批手續(xù)完成后即可免除實(shí)質(zhì)性的綠化義務(wù)。

　　二、本次刪除的理由

　　《條例》第二十九條規(guī)定的存在,容易導(dǎo)致幾方面問(wèn)題:首先,該規(guī)定賦予了區(qū)縣及市級(jí)城市園林綠化主管部門的集中綠化審批權(quán),但是該權(quán)力行使的具體依據(jù)、判斷標(biāo)準(zhǔn)、審查內(nèi)容均不明確,使得集中綠化審批的形式意義遠(yuǎn)大于強(qiáng)化綠地建設(shè)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)意義,為權(quán)力尋租留下空間;其次,該規(guī)定苛加了建設(shè)單位繳納集中綠化建設(shè)費(fèi)的義務(wù),但是對(duì)繳費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式缺乏相應(yīng)規(guī)定,容易給建設(shè)項(xiàng)目單位不按規(guī)定保證綠化用地留下操作空間,不利于公平、有序的市場(chǎng)秩序之建立;再次,該規(guī)定旨在為城市舊城改造建設(shè)項(xiàng)目中的綠化用地提供制度保障,而對(duì)可能存在的其他導(dǎo)致綠化用地面積縮小的情形缺乏具體規(guī)定,使《條例》的適用范圍受到人為限制。如因城市規(guī)劃調(diào)整或者城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確需減少綠地或占用綠地的,又應(yīng)如何保障綠地總量平衡、如何履行審批程序等《條例》并未規(guī)定。

　　考慮到本輪修訂主要針對(duì)需取消和下放的行政審批項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)條款,因此,重慶市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議決定刪去《條例》第二十九條。這一做法回應(yīng)了中央及國(guó)務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的要求,顯示了在地方政府層面進(jìn)一步深化行政審批制度改革的發(fā)展趨勢(shì)。

　　三、修改后的落實(shí)

　　取消集中綠化的行政審批是建立更為高效、有序的綠化法律保障機(jī)制的重要前提。但是“取消”并不意味著不需要規(guī)則約束,亦非放棄監(jiān)管。恰恰相反,如何處理城市發(fā)展利益與環(huán)境生態(tài)利益之間的關(guān)系,如何保障綠地總量不因城市發(fā)展而減損,如何監(jiān)控城市建設(shè)單位切實(shí)履行綠化義務(wù)等問(wèn)題仍然有待在制度上加以明確。在該項(xiàng)行政審批取消后,各級(jí)城市園林綠化主管部門首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自上而下的自查,落實(shí)市人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于取消集中綠化行政審批的修改決定,杜絕形式上取消審批而通過(guò)其他手段變相行使審批權(quán)的做法。

　　其次,集中綠化的行政審批取消后,盡管針對(duì)特定的建設(shè)項(xiàng)目不再通過(guò)審批方式保障城市綠化,但是建設(shè)單位的綠化義務(wù)仍然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循。建議在取消針對(duì)特定對(duì)象的行政審批式監(jiān)管之后,通過(guò)下一輪立法修訂,明確規(guī)定城市綠化指標(biāo),例如可以針對(duì)城市居住區(qū)、交通干道、學(xué)校、公園、企業(yè)等不同類型的建設(shè)工程項(xiàng)目分別規(guī)定最低綠地率,以加強(qiáng)對(duì)城市綠化的宏觀控制。

　　再次,對(duì)已按修訂前規(guī)定繳納的集中建設(shè)費(fèi)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管,監(jiān)督綠化建設(shè)項(xiàng)目按照原有規(guī)定具體完成。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是,綠化補(bǔ)償費(fèi)或集中建設(shè)費(fèi)屬于政府以其他方式籌集的資金,專項(xiàng)用于綠化公共事業(yè)發(fā)展的財(cái)政收入,屬于政府性基金范疇。而關(guān)于政府性基金的管理問(wèn)題,新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定,“政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要,按基金項(xiàng)目編制,做到以收定支。”基于此,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《預(yù)算法》關(guān)于政府性基金預(yù)算管理的規(guī)定控制綠化補(bǔ)償費(fèi)的征收,并嚴(yán)格保證其支出的專用性。