部門(mén)利益相互扯皮剛獲批就成“老皇歷”

　　短命規(guī)劃淪為案頭擺設(shè)

　　奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”“睡城”為鄰，房地產(chǎn)過(guò)熱與土地大量出讓并存，土地浪費(fèi)驚人、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重、進(jìn)城農(nóng)民工生存困難，有些地區(qū)出現(xiàn)逆城市化趨勢(shì)……我國(guó)城鎮(zhèn)化在快速演進(jìn)的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

　　專(zhuān)家表示，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新階段，常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正式推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的階段，城鎮(zhèn)規(guī)劃迫切需要轉(zhuǎn)型。

　　規(guī)劃既難產(chǎn)又短命

　　體制和機(jī)制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性長(zhǎng)期得不到保證，城市建設(shè)用地失控成為普遍現(xiàn)象，規(guī)劃體制改革任重道遠(yuǎn)。

　　由于部門(mén)利益化加劇，規(guī)劃編制審批時(shí)間長(zhǎng)，規(guī)劃既難產(chǎn)，又短命。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，一個(gè)規(guī)劃從編制到審批發(fā)布，短則兩年有余，長(zhǎng)則數(shù)年。合肥的總規(guī)報(bào)送6年還沒(méi)有批下來(lái)，蘭州的總規(guī)從開(kāi)始編制到國(guó)務(wù)院審批通過(guò)前后超過(guò)10年，兩個(gè)近期規(guī)劃都已實(shí)施完成。宏觀(guān)背景的變遷與城市快速的變革，使規(guī)劃審批之日，就是修編啟動(dòng)之時(shí)。規(guī)劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設(shè)。

　　海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍表示，根本原因在于規(guī)劃編制審批所涉及的部門(mén)，各自維護(hù)部門(mén)的利益，又都有不同的部門(mén)法規(guī)支撐，規(guī)劃打架，扯皮很多，協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍說(shuō)，現(xiàn)在發(fā)改委的項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)具體到地塊，林業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃的項(xiàng)目也紛紛進(jìn)城落地，背后都是因?yàn)槔孀鞴帧?/p>

　　南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院高級(jí)規(guī)劃師張麗梅說(shuō)，政府部門(mén)管得太細(xì)、管得太多。總體規(guī)劃作為法定規(guī)劃，很多城市的多個(gè)部門(mén)都想借著規(guī)劃搭順風(fēng)車(chē)，把自家需求加進(jìn)去，導(dǎo)致規(guī)劃越來(lái)越厚、管得越來(lái)越多，有的規(guī)劃甚至于對(duì)選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

　　同時(shí)，強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng)，讓規(guī)劃異化為地方獲取土地財(cái)政和招商引資的重要工具，非法定規(guī)劃大行其道，規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性不足。

　　多位地方規(guī)劃部門(mén)工作人員反映，不少地方政府做大和反復(fù)修編規(guī)劃，為的就是把周邊農(nóng)村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財(cái)政”。安徽省一位規(guī)劃人士說(shuō)：“各地規(guī)劃總?cè)丝诩悠饋?lái)已超出全國(guó)的總?cè)丝冢鞯鼐幹埔?guī)劃所依據(jù)的城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)存在失真。”

　　地方政府還通過(guò)非法定規(guī)劃來(lái)代替法定規(guī)劃。劉釗軍表示，概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃都是法定規(guī)劃的前期，但也有取代的勢(shì)頭，嚴(yán)格按照法律來(lái)說(shuō)是無(wú)效的，規(guī)避了國(guó)家的法規(guī)和技術(shù)要求。

　　據(jù)悉，國(guó)家為了化解失控的風(fēng)險(xiǎn)，不斷增加對(duì)城市總體規(guī)劃的管控，目前由國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市已經(jīng)達(dá)到了100多個(gè)，有些人口規(guī)模不足100萬(wàn)的城市也需要由國(guó)務(wù)院審批，審批時(shí)間進(jìn)一步延長(zhǎng)。

　　中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授袁奇峰表示，地方政府吃飯靠產(chǎn)業(yè)，建設(shè)靠土地。土地財(cái)政的模式下，政府越來(lái)越呈現(xiàn)公司化的傾向，市長(zhǎng)成了總經(jīng)理，為了招商什么都干。

　　此外，唯上的干部考核使規(guī)劃異化為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)、個(gè)人愛(ài)好甚至是腐敗的工具。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，急功近利式的政績(jī)觀(guān)導(dǎo)致總體規(guī)劃的修編速度已經(jīng)比近期規(guī)劃更短，無(wú)論是三年一大修，兩年一小變，還是非強(qiáng)制內(nèi)容的肆意調(diào)整，“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”的現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　一位地方官員表示，有的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到當(dāng)?shù)匾暡欤F(xiàn)場(chǎng)辦公現(xiàn)場(chǎng)拍板，臨時(shí)發(fā)揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒(méi)時(shí)間也根本不看縣城規(guī)劃圖，但是地方政府半個(gè)“不”字不敢講，只能落實(shí)貫徹，然后開(kāi)腸破肚，更改原有縣城規(guī)劃。

　　南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院城市管理專(zhuān)業(yè)講師李晨光說(shuō)，在行政主導(dǎo)下，城市是擁有權(quán)力者心目中的面貌，而不是建筑師和規(guī)劃師的意思，大多是投其所好。幾乎鳥(niǎo)巢、大劇院等每個(gè)國(guó)家的大項(xiàng)目出現(xiàn)后，很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)各地在拷貝，追求新技術(shù)等奇奇怪怪的建筑就出現(xiàn)了。這背后隱藏著深刻的邏輯。“千城一面”的背后，是一個(gè)強(qiáng)大的制度。