美國城鎮化的教訓

　　雖然美國創造了人類城鎮化歷史上的輝煌成就，但美國也在不斷反思和調整城市規劃理念，其在城鎮化及城市發展中的一些教訓，也值得我們深刻反思、引以為戒。

　　一是城市郊區化低密度無限擴張造成土地資源浪費。二戰以后，美國高速公路快速發展，市郊之間通勤率大幅提高，同時實行了鼓勵居民到郊區定居的住宅抵押貸款保險和補貼制度，形成了“鄉村住宅區”和“遠郊多功能購物中心”的開發模式，導致大量低層、低密度住宅沿公路向郊區發展，城市大規模“攤大餅”式、非集約化向郊區擴張，不僅造成了交通擁堵、空氣污染，也大幅增加了能耗和土地資源浪費。

　　二是城市中心區出現空洞化。都市蔓延、郊區迅速擴張的另一個表現就是中心城市發展緩慢。由于城市功能向郊區分散、產業向郊區外遷，郊區取代城市成為了經濟增長的中心，大大削弱了城市發展的基礎，出現了城市破舊建筑集中的大片衰敗“灰區”，市中心經濟空洞化，呈現出頹敗的景象。

　　三是公共交通發展不盡平衡。美國的出行方式主要以私人汽車為主，公共交通系統發展不盡平衡。城市郊區化現象比較普遍，不利于形成有效的公交系統。公共交通在低密度的社區運行效率低下，由于缺少足夠的乘客，公共交通難以得到政府在政策和財政上更大的支持，致使公交服務質量進一步下降，使得更多的人轉向私人交通，由此形成另一種不良循環。

　　四是城市管理出現協調阻滯。美國大都市區內中心城市和郊區失衡發展，大量中產階級住戶遷往郊區，加速了權力重心的轉移和地方治理的分散化。各大都市區內的郡、鎮、市和學區等互不隸屬，各自擁有獨立的決策權，大都市、城市、小城鎮和學區之間管理協調很難。由于郊區化無序擴張和大都市管轄權的分散化、碎片化，協調起來很難，中心城市無法控制郊區的發展和維護自身地位，出現了管理分割、各自為政、協調協作阻滯等問題。

　　五是能源資源消耗巨大。工業革命后的美國走向拋棄型社會——產品趨向短期甚至一次性使用。20世紀以來，美國城鎮化最顯著的特征之一，就是城市郊區化的土地低密度開發擴張，這是以巨大的能源消耗為代價的。美國人過多地占有人類的礦產資源，人口僅占世界的6%，卻消耗了全球35%的資源。

　　美國城鎮化的啟示與借鑒

　　縱觀中美兩國，城市的體量和數量都很大。美國是世界上城鎮化最發達的國家，中國是世界上城鎮化發展最快的國家；美國城市化因大量移民而迅速擴張，中國的城鎮化靠大批非農人口進城迅速發展。盡管中美兩國在城鎮化發展上選擇了不同的道路，但是兩國在發展過程中面臨的很多問題都是相同的。美國城市建設的經驗和教訓，對我們推進新型城鎮化建設具有重要的借鑒意義。

　　一是擯棄汽車導向的城市規劃是必然選擇。汽車導向的城市化是美國城市發展的典型特征。新城市主義代表人物安德爾斯·杜阿尼（AndresDuany）曾指出，上世紀40年代美國聯邦住房管理局實施的新的社區設計標準及聯邦高速公路項目，促成了一種依賴汽車、缺少社會交往和城市美德的城市住宅結構。他批評現代主義的城市規劃缺少人性的考慮，而我國目前的城鎮化進程也在慢慢陷入其舊有的窠臼。汽車已開始主導并占據人們生活的主體，城市空間讓位于汽車，城市規劃不是規劃汽車和公路以適應我們的生活，而是人們必須規劃自己的生活以適應汽車。一個城市的土地、資源、環境等的承載力是有限的，無限制購買、使用小汽車，同時又希望不擁堵、無污染、環境良好，這只能是幻想。被動應對，僅靠建設寬馬路、高架橋，難以解決城市交通問題。《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》強調，要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過程。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃，合理確定城市規模、開發邊界、開發強度和保護性空間。

　　二是高效、集約、可持續的新型城鎮化需要新的規范和標準。我國的城鎮化過程，與美國的郊區化進程雖然不盡相同，但在城市密度和土地利用方式上仍有一定的相似性。我國新興城鎮的發展，往往伴隨著更為低密度的住宅的蔓延和更為多樣化的郊區土地利用方式。很多城市，特別是新興城市，道路網絡大都以主干道為主，路網密度嚴重不足、稀疏的層次結構突出、車優先于人的弊病十分明顯。世界銀行發表的研究顯示，巴黎每平方公里有133個十字路口、東京有211個，新建設的北京北部只有14個、上海浦東新區也僅17個。有關研究測算，未來15年，中國的城市化將在基礎設施建設上投入約5.3萬億美元，但如果通過一系列市場化改革抑制城市低密度無序擴張，更高效、密集、集約的城市化，可以在基礎設施支出上節省約1.4萬億美元，相當于2013年全國GDP的15%。因此，當前的現實需求是，應盡快制定更明晰的、具有直接約束力的、差異化分明的新型城鎮化規劃設計的新規范和新標準。

　　三是公共交通應作為解決城市擁堵的主導方向。交通擁堵是全世界所有大城市的通病，紐約是世界城市中交通最繁忙的城市之一，但是交通擁堵情況卻比首都華盛頓、洛杉磯和舊金山等大城市要好。紐約市治理交通擁堵的實踐表明，發展公共交通、減少道路車輛，采取切實可行的疏導措施，就有可能解決難題。自1811年以來，紐約市的城市規劃經歷了3次大更新，但大力發展快捷便利的公共交通，始終是紐約市的一項長期政策。紐約公共交通系統客流量4倍于首都華盛頓和洛杉磯的總和，紐約地鐵是全球最大也是最老的地鐵系統之一，始建于1869年，經過100多年的發展，逐漸形成了總長度為1355公里、24條地鐵線、468個停靠站點的龐大系統，這些線路與地面公共汽車聯合組成了覆蓋全市的公共交通網絡。市內設有公共汽車專用車道，以保障公共汽車通行無阻。很多地鐵和公交線路都是一年365天、全天24小時運轉。紐約人不以擁有私家車為榮，全美國總共有2億多輛汽車，人均汽車擁有率約84％，而紐約市是全美國唯一的半數以上家庭沒有汽車的城市，曼哈頓區甚至75％以上的家庭都沒有汽車。

　　四是創新城市管理體制是城鎮化的有力保障。美國的城市行政管理模式比較獨特，采取的是類似公司治理結構的管理模式，全美將近一半的中等以上城市設立市政理事會（委員會）管理城市，行政管理機構精簡，行政成本低、效率高，城市管理具有整體性，城市建設規劃與管理合一，管理職能與層次簡單分明、職責清楚。我們應注重學習和借鑒美國這種管理模式，實施城市管理體制綜合改革，消除城市管理條塊分割的弊病，遵循市場規律、完善城市治理結構，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，提升城市社會治理水平，創新城鎮治理方式和管理體制，為新型城鎮化提供有力保障。

　　五是加快中西部地區城鎮化進程是協調發展的必由之路。美國早期的區域間城鎮發展和人口分布也極不均衡，城鎮和人口主要分布在東部地區。后來在交通和新產業的發展帶動下，各區域城鎮和人口逐漸取得均衡。這一方面促進了西部和南部地區的經濟發展，另一方面也解決了美國區域發展不協調、不均衡及收入差距大等問題。由于受經濟資源稟賦和經濟發展差異的影響，我國東中西部地區城鎮化發展很不平衡，東中部地區城鎮化發展迅速，西部地區大城市很少，中小城鎮的規模也很小，呈現出明顯的東高西低特征。目前，東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。西部地區城市發育明顯不足，導致人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，極大地增加了經濟社會運行和發展的成本。同時，也導致區域發展差距、收入差距不斷拉大，影響了西部穩定、民族團結。李克強總理在2014年政府工作報告中指出，今后一個時期，要著重解決好現有“三個1億人”問題，其中，通過加快中西部地區發展和城鎮化進程，引導約1億人在中西部地區實現就近城鎮化。如何加快中西部城鎮建設，使城鎮化發展更加協調，在中西部一些發展條件較好的地區，加快培育新的城市群、形成新的增長極，值得我們認真謀劃和研究。