作者重慶大學建筑城規學院碩士研究生尹名強，重慶大學建筑城規學院教授、博士生導師胡紋，重慶大學建筑規劃設計研究總院有限公司李志立，重慶大學建筑規劃設計研究總院有限公司胡一之在《規劃師》2019年第3期撰文，在城市發展轉型過程中，城市設計作為城市發展與治理的抓手之一，需要應對新的變化和發展。英國作為世界上最早經歷城鎮化的國家，其百年前所面臨的城市問題與當代中國具有相似之處。文章應用比較方法，基于對英國的城市背景演變、規劃體系和城市設計國家框架的研究，以英國的國家城市設計框架為鑒，將英國的國家城市設計框架的責任、城市設計的法律地位和城市設計的評價標準與中國的進行對比，形成適合中國的評價城市設計成果優劣的標準。

　　一　英國實現高度城鎮化后面臨的困境及轉型

　　（一）城市發展停滯

　　英國是世界上率先進行城鎮化的國家，截至20世紀初葉，英國的城鎮化率超過了 75%，成為世界上最早一批進入城市更新階段的國家。長期的工業化發展，使英國的城鎮化水平極高，但是也暴露出巨大的弊端。從 20 世紀 70 年代開始，“去工業化”成為英國最大的危機。以制造業為例，其作為英國曾經的主導產業，由于成本的上升和利潤的急劇萎縮，各大城市在近20年的時間里，失去了50%左右的就業人口，導致城市的發展停滯，“崗位缺口”現象頻繁發生。

　　（二）空間兩極化

與城市經濟蕭條并存的是經濟空間的不平衡性，地理空間和經濟活力逐漸呈現兩極化，南北不均衡的發展局面長期存在，以倫敦、米爾頓·凱恩斯和劍橋為代表的英國南部城市的經濟發展遠遠超過北部的杜倫、布萊克浦等城市。由于經濟發展的不平衡，英國產生了社會和空間的極化現象。

　　（三）城市設計制度缺失

　　20世紀的英國，城市設計制度缺失。國家政策制定者沒有把城市設計政策按照邏輯順序概念化，個別城市直接把威爾士親王的“建筑與設計十大誡命”納入管理政策，還有一些城市直接以其他城市成功的設計指南作為案例政策，如埃塞克斯設計指南、伯明翰城市設計研究等。雖然編制的政策中引用了Cullen、Lynch和Alexander等人的觀點，但是也僅僅是直接引用而非延伸拓展。此外，這些政策的編寫者很少具有專業的知識。

　　從20世紀后半葉開始，城市設計從傳統的圖面設計轉變為動態過程，但理論與實踐脫節。政策制定者迫切需要一個統一的、被廣泛認同的國家城市設計概念，以便為其政策提供理論基礎，確保理念原則可被理解并得到發展，確保設計事項的合理性。

　　（四）轉型之路的探索

　　英國經過百年的探索，在城市設計框架制度層面形成了較為完整的管理經驗。作為框架的制定者——政府，在國家層面和地方層面各自具有不同責任。在政策實施過程中，城市設計與導則之間的理性互補，解決了城市設計“管控不落地”的問題；城市設計的動態性是城市設計的本質所在，長期的實施評估確保了城市設計的合理性與可持續性，全生命周期的評價標準促進了英國城市設計又好又快地發展。

　　二　中國在高速城鎮化過程中的社會矛盾

　　黨的十九大報告中明確指出經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾發生了重大的變化，已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。

　　2016年末中國常住人口城鎮化率為57.35%，中國用近40年的時間走完了其他發達國家半個世紀多的發展路程 ① 。如此高速的發展，導致經濟發展不平衡現象日益突出，東、中、西部的差距逐漸拉大，粗放式的發展也導致生態環境被破壞。而且由于缺乏對城市空間環境的系統引導，城市文化缺失、城市“千城一面”、交通堵塞和空氣污染等問題越來越嚴重。

　　城市設計作為城市物質空間的“二次訂單設計”，在城市高速發展的背后，制度框架的不完善、不充分日漸顯露。城市設計工作在全國火熱開展，然而大部分省市缺乏技術指導，普遍出現了“成果泛化、層次混亂”的問題，從中央到地方，各地對城市設計的認識和編制管理較為分散。本文對江蘇省、浙江省、福建省、河北省、北京市、深圳市、天津市、重慶市、南京市、武漢市、貴陽市、鄭州市和成都市的地方城市設計技術管理規定進行了調研分析，發現各地在城市設計的分類標準、法定性和實施管控等方面有不同的判定依據，急需在全國層面建立起基本的城市設計框架。城市設計的合理性和有效性作為城市設計最基礎的內涵，需要一個合理的國家層面的基本技術管理規定作為指引，否則城市設計工作只會是項目“量”的堆積，并不會出現“質”的提升。

　　三　國家系統框架機制

　　（一）英國的國家城市設計框架

　　1.靶向明確的英國規劃體系

　　英國自1947年頒布《城鄉規劃法》開始，就建立了以“發展規劃”為核心的城市規劃體系。1968 年，根據社會經濟發展狀況的改變、城市規劃的實施及城市規劃思想與理論的變化，英國在更加明確中央政府與地方政府事權的基礎上建立了城市規劃體系，此后英國的城市規劃體系基本沿著這一方向發展。2004年《規劃與強制購買法》再次對“發展規劃”進行了調整。根據新的規劃法，以英格蘭為例，“發展規劃”有兩種規劃:一個是區域政府和機構組織編制的“區域空間戰略”，另外一個是地方政府組織編制的“地方發展框架”(圖1)。

　　經過半個世紀的更迭，英國的規劃體系表現出 3 個明顯的特征：①規劃體系從單純的物質空間規劃向綜合規劃轉變，不僅關注城市綜合的物質環境，還強調規劃作為公共政策的綜合性。②規劃體系越來越強調“規劃引導”的作用，中央與地方在實施管理的過程中保持了高度的靈活性，其中法定規劃不用報上一級政府審批，地方開發商如對地方政策不滿意，可越過當地政府直接向上一級政府申訴。③規劃體系作為開發項目政策工具的作用愈發明顯，法定規劃不單單是開發項目的實施依據，各種規劃政策都可以為法定規劃作補充。

　　2.發展并實施全國性的城市設計框架

　　1998 年英國新工黨成立了以“解析城市衰敗的原因、提出實際的解決方案”為目的的城市工作小組(Urban Task Force)，由副總理牽頭，建筑師理查德·羅杰斯作為主要負責人，以協調行動為基礎，以設計質量、經濟提升、環境保護、生態維護和社會福利為原則，于1999年形成《城市工作報告》。報告總共提出了 105 條建議，包括城市設計、交通聯系、環境管理、城市更新、技術和創新、城市規劃、土地供應、建筑循環利用和地產投資等。其中，第7條建議提出“發展并實施全國性的城市設計框架，通過土地利用規劃和公共資金引導傳播關鍵性的設計準則”。此后，根據一系列迭代優化的實踐指南的要求，英國政府推出了國家城市設計框架(圖2)。

　　在國家層面，國家城市設計框架以提高整體設計水準為目標，對城市設計的原則、程序和方法進行了規定。在《城市工作報告》的基礎上，英國政府對原有通告和規劃政策導則進行修改，強化宏觀控制的設計監管作用，鼓勵地方追求高質量、富有包容性的設計。例如：① 2000 年建筑與建筑環境委員會(CABE)在英國政府部門的授權下發表了《設計》，并將其作為基礎的設計指南。該書強調了城市設計在規劃體系中的作用，進一步強調場所的評估、政策的謀劃、方案的設計、決策的制定、工作的協調等對理想場所塑造的重要性，為國家中觀層面提供綜合的設計指導。②副首相辦公室作為主要發布單位，頒布了一系列的城市設計指引，以此來統一城市設計的實施標準、實施路徑。同時，政府還資助各級研究機構編制城市設計的轉型手冊，包括《Urban Design Compenidum》《Residential Street Design》。各類轉型手冊和技術指南為各類專項規劃提供技術參考和規范依據。

　　在地方層面，英國主要實行的是地方發展框架(Local Development Framework，簡稱為“LDF”)。地方發展框架是在可持續發展戰略的基礎上，對未來發展方向提出“核心策略”，但是它主要聚焦于改造區域，很少關注詳細的開發(規劃)控制，微觀層面的城市設計政策則是為彌補這項缺陷，對具體的開發項目進行城市設計的引導與控制。

　　英國的城市設計框架本質上屬于政策指導下的戰略性框架，不能脫離現有的規劃體系而衍生，因而從本質上看英國的城市設計框架體系是在規劃體系基礎上進行的再發展 ( 圖 3)，其通過一個整體的視角來對城市空間進行評估，優化配置人力、財力等資源，有效地組織城市的開發行為。

　　3.英國國家框架體系的發展問題

　　英國的城市設計通常主要關注亟待更新的城市地塊，宏觀層面和中觀層面的城市設計在戰略策略方面的成果都較少。此外，現行的城市設計框架是新工黨執政時期的政策產物，而現行的設計框架能否得到延續尚未明確。一個優秀的設計政策或規劃政策的實施，需要一定時間的積累與不斷修正，而英國政黨是輪流執政的，一個政黨的執政周期對于政策需要的實施周期而言是短暫的。

　　（二）中國城市設計框架體系

　　雖然城市設計在中國已發展多年，但是未能形成系統的城市設計框架。建立城市設計制度，完善規劃與建設管理，是全面開展城市設計工作的重要政策保障。

　　1.城市設計制度現狀

　　在國家層面，2016年中國正式實施的《城市設計管理辦法》(以下簡稱《辦法》)梳理了城市設計的工作定位、工作原則等，明確規定了城市設計的編制類型為總體城市設計、重點地區城市設計，并對總體城市設計和重點地區城市設計的內容、成果形式進行了規定(圖4)。

　　在地方層面，許多地方都在積極探索地方城市設計管理條例，但是各地的成果都是基于自身的項目實踐進行研究的，沒有形成區域的城市設計框架，且各地城市設計技術管理條例在諸多方面存在著矛盾點。例如，對于城市設計的編制類型，有些城市是按照編制范圍來劃定類型，有些城市是依據控制性詳細規劃層面的特定意圖區來劃定類型。中央與地方也存在著一定的矛盾，《辦法》只將城市設計規定到重點地區層面，至于地塊需不需要做城市設計，或是需不需要納入城市設計技術管理條例并沒有明確。

　　中國雖有探討城市設計制度，但并未形成框架體系。國家層面和地方層面的分級探討，在一定程度上又相互交叉，權責與工作重點并未徹底區分開。

　　2.明確城市設計框架制定主體

　　由于各地的城市背景和發展文化皆不相同，很難確定一整套固定的指導原則和操作指南。但是英國的探討為中國的城市設計框架指明了一個方向，即總結和歸納原則、目標、分類與管控技術文件等，在此基礎上構建一個全國性的基礎文件。在《辦法》的基礎上，更多的技術文件需要被陳列敘述，如城市設計的編制類型、城市設計的管理手段與基本圖件等內容。在可行性研究方面，國家規定城市設計需要提供可行性研究的文件，同時由地方決定細則性的元素。從系統論的角度看，城市設計作為一個系統，最重要、最基礎的特性是整體性，國家城市設計框架作為系統的頂層設計也應符合整體性要求。相對于項目的全生命周期而言，設計框架的制度延展不能只停留在項目初期的設計階段，實施管理層面的設計框架更為重要。

　　四　城市設計的法定性

　　（一）英國城市設計的法定性

　　1.法定性的互補

　　英國于1947年頒布的《城鄉規劃法》規定，所有的開發項目必須取得規劃許可。法定規劃是規劃許可審批的主要依據，城市設計作為規劃的組成部分，同樣對開發項目具有約束和引導作用。但是在英國，城市設計本質上的法定作用是借助城市設計管控政策 ( 即設計導則 )體現出來的。由于城市設計貫穿規劃的全過程，設計導則的法定政策也是分層次的。其中，國家層面的主要是設計原則；地方層面在遵循國家設計原則的基礎上，結合地方發展目標，因地制宜地形成了地方工作設計導則。

　　城市設計通過設計導則與建設開發項目掛鉤，作為審批實施程序的重要參考標準，主要的聚焦點為建筑與環境的協調關系、建筑方案設計等。雖然審批的最終決定權在地方政府，但是設計導則作為主要的依據，對開發項目的最終結果會產生重要的影響。基于此，城市設計的法定性可以通過設計和設計導則體現出來。

　　設計導則具有多元的分類體系(圖5)，因此并非所有層面的導則都具有法定作用，只有發展規劃文件 (DPDS)、補充規劃文件 (SPDS) 之間的交集部分 — 設計準則，才具有法定作用。

　　2.英國“城市設計”與“設計導則”的實施互補

　　英國通過廣泛的實踐，建立了一個綜合的城市設計框架，為了保障城市環境質量的綜合提升，編制了設計導則。為了保證設計導則能夠實施，許多公共部門編制了各式各樣的綱要和導則，以更好地為設計提供保障。《Preparing Design Codes: A Practical Manual》將設計導則的編制體系劃分為 7 個階段，包括國家政策、戰略政策、政府政策、區域政策、基于地區的愿景、特定場所和初步設計 ( 圖 6)。由此可見，英國的城市設計導則覆蓋面十分廣泛，從規劃發展框架到地方發展框架，從區域政策到初步設計皆有涉及。

　　城市設計作為特定場所和初步設計階段的產物，長期以來主要關注的是三維風貌布局，對實施管理、可行性研究和公眾參與的關注較少，設計導則則可以彌補此缺陷，與其形成優勢互補。實施管理、可行性研究和公眾參與等要素作為空間設計的成果不易被圖形化，從而被忽視，但是作為設計導則的規范性語言則具有較強的法定引導作用。

　　（二）中國城市設計的法定性

　　1.城市設計是否需要法定性？

　　城市設計的可實施性一直被認為是衡量城市設計是否有用的標準，其中最大的爭議為城市設計該不該具有法定性。從英國的經驗看，城市設計的法定性不是通過設計文本來體現的，而是通過導則的形式，借助導則將法定內容融入國家政策和規定，從而實現法定化。城市設計作為“二次訂單”的設計方，一旦將城市設計文本列為法定文件，那會約束設計者的創新思維。“中庸”思想一直是法定規劃的基本準則，創新性可取但并不一定會被接受。但城市設計是一個注重創新性空間塑造的設計門類，一旦加入“中庸”(依據規范畫圈布點)的思想，城市設計又會變成“控制性詳細規劃2.0版本”。但是城市設計如果不具有法定性，那又是“原地踏步”。歷史的經驗教訓表明，城市設計需要有法定作用，只是不能簡單的“一刀切”，“規劃與設計”本為一體，設計融入規劃才是符合規律的。

　　2.中國的城市設計與設計導則

　　設計導則的英文名稱為“Design Guideline”，中國不同地區對這一概念的理解稍有不同，臺灣地區將其譯為設計準則，香港則稱之為設計指引，大陸普遍采用設計導則的提法。從漢字的含義上看，“導”兼具引導的意思，“則”有準則之意，相較臺灣和香港的譯意，大陸的提法更為全面、更貼近本質，顯示出導則對城市開發建設的雙重管控性——控制、引導。

　　雖然國內對導則名稱的提法基本一致，但是對導則的內涵與定義卻持有多種理解。從物質環境角度定義，城市設計導則是城市設計最基本和最有特色的成果形式，是對未來城市物質形態環境和組成要素之間的關系的條文化描述；從管理角度定義，城市設計導則是城市設計與規劃管理相對接的中間媒介，它包含了城市設計的目標愿景與設計意圖，通過文字和圖畫的形式提出城市及其特定地段的原則性控制要求，是管理部門對建設項目進行引導、控制的重要依據。不論是從物質環境角度還是從管理角度定義，設計導則都是城市設計的構成體系，是城市設計的重要組成部分。

　　3. 城市設計法定性的兩種創新辦法

　　本文從國內既有的探究出發，將“英國經驗中國化”。城市設計的成果可通過兩種形式法定化：導則法定化、成果與控制性詳細規劃分圖則相結合。成果的法定化強調的是城市設計核心政策的法定化，納入法定程序，而不是簡單的“二分法”，成果的法定化既保留了城市設計的靈活性，又可以傳承國家政策的法定性要求。基于此，本文提出城市設計法定化的兩種創新方法：城市設計法定化、城市設計成果法定化。

　　(1)城市設計法定化。《辦法》中規定總體設計的規劃成果可與城市(或縣人民政府所在地建制鎮 ) 總體規劃一并報批，將重點地區城市設計的內容與要求納入控制性詳細規劃。這是國家層面自2016年《辦法》頒布以來的初步嘗試，本質上也是對城市設計法定性的探究。但還沒有將城市設計的法定內容寫進《中華人民共和國城鄉規劃法》，導致城市設計還沒有明確的法定作用。近年來，國家逐漸重視城市設計的作用，希望強化城市設計的法律地位，以城市設計為工具來塑造城市風貌、傳承城市精神，進而控制、引導城市建設。

　　(2)城市設計成果法定化。現階段探索的中國城市設計成果法定化是以設計導則為城市設計與規劃體系的結合點，如深圳市和南京市將設計導則納入土地規劃的運轉程序，并將設計導則中的要點作為土地出讓時重要的考核指標。中國對設計導則的法定化一般采取兩種方式：規定性導則、績效型導則。其中，規定性導則以強制性條文表達城市設計的強制性內容；績效型導則主要以引導與說明為主，加入城市設計的公眾交往性內容。

　　五　構建城市設計的評價標準

　　（一）英國的設計評價

　　1.代替技術管理規定的評價標準

　　城市設計作為貫穿項目全過程的規劃類型，其目標愿景是抽象的，只有通過具體的物質空間建設，才能成為公眾的城市設計。英國經過多年的討論，總結了12條城市設計原則評價標準。這些原則源于美國和西歐在監管與自由裁量的規劃體系中對審查實踐的批判總結，包括4個方面的內容：社區愿景、規劃與分區整合、實質性的城市設計原則、正當程序審查。這些評價標準主要針對 4 個問題：

　　①社區如何制定愿景，地方政府如何制定企業計劃，如何發揮城市設計的戰略作用，并為設計的審查提供背景依據；②如何利用規劃、分區、住房及財政手段來協調設計方案，確保設計的質量；③什么類型的城市設計原則才能支撐城市設計導則；④何種審查手續可以確保決策過程的公平、公正和有效。

　　2.評價標準的理想化問題

英國的自由裁量的規劃體系，導致其12條城市設計原則評價標準是理想化的，這些評價標準一般是借助案例來引出較為微觀的描述，缺少細節的操作語言。除了荷蘭、英國和美國等少數幾個國家采取的是相似的城市設計體系，其余國家都未能推行適應本國國情的設計標準。此外，隨著新技術的應用，傳統的空間規劃在經驗主義的推動下越來越受到新技術的影響。英國在城市設計領域還未引入新技術，中國近年來已注意到新技術對于城市設計轉型迭代的重要性，新技術的引入已然不可或缺，并急需納入城市設計的分析技術之中。

　　（二）建立中國的城市設計評價標準

　　《辦法》除了對城市設計的目標、原則和編制類型做了說明，對各個層面的實施細則也做了描述。實施細則的國家強化，一方面有利于統一全國城市設計的編制內容，另一方面會導致地方層面的技術管理規定的內容固化。作為一項動態公共政策，城市設計是一個高度靈活的項目，自由裁量顯得尤為重要。

　　本文在分析英國城市設計評價標準的基礎上，結合中國國情，從 4 個視角建立中國的城市設計評價標準。由于本文的目標指向是國家層面的城市設計，評價標準也是基于中央政府結構框架下的評價標準建立的。

　　視角一：城市設計的實質原則。視角一強調的是城市設計的本質 — 構建富有活力的城市空間、城市設計編制的重要性和城市設計的靶向性。國家層面的城市設計，應把握和掌舵城市設計體系的大方向、大原則；對于細節要素的把控，建議在地方管理體系中再完善，增加城市設計的管理靈活性。

　　視角二：城市設計典型的編制類型。在“新常態”的背景下，中國中觀層面的城市設計項目實踐逐漸形成了統一的“范式”，宏觀層面和微觀層面的城市設計被忽視了，急需完善這兩個層面的評價標準。在宏觀層面，建議從區域層面就開始引入城市設計整體性的思想，將區域規劃中的核心戰略思想貫穿整個規劃體系，強調“上位規劃”的實質性靶點。在中觀層面，基于視角一，在中央總體統籌下，地方基于自身的經驗，繼續推進城市設計實踐，強化地方城市設計的靈活性。在微觀層面，推動“城市設計進社區”。社區規劃不能僅注重工程設計的重要性，還需推進視覺美學和生態環境的協調統一，將城市設計與工程性設計緊密相連。

　　視角三：城市設計評價體系。評價體系主要是針對編制完成的成果內容而建立的，在總結既有研究的基礎上，提出生態結構、人文特色、空間形態、公共空間、道路交通和實施措施6個要素。其中，生態結構、人文特色是城市設計最基本的設計手法和理念基礎；在空間形態、公共空間的設計上強調“以人為本”；在道路交通方面，突出道路交通承載主體的空間性；在實施措施方面，強調城市設計全過程的重要性。由 6 個要素構成的城市設計總體評價內容，并不是一成不變的，針對不同層面和專項的設計，地方政府仍需依據項目類型劃分主次性和著重點。

　　視角四：城市設計的程序。程序的公正合理與可實施性是城市設計得以貫徹的堅實基礎，城市設計的程序主要包括由明確的城市設計行政管理機構牽頭的城市設計技術管理程序、城市設計的技術管理程序、公眾及相關利益主體參與城市設計全過程的詳細論述、城市設計項目完結的審查程序。

　　中國傳統的城市設計評價強調的是物質空間對象，未把城市設計當做一個動態的過程。全過程全生命周期評價的缺失，極大地束縛了中國城市設計的發展。在新時期，中國的城市設計制度需要開拓新的發展途徑。

　　六　總結

　　本文對英國的城市設計框架進行了深化總結，強調國家層面城市設計框架的重要性，從城市設計框架的制定者、城市設計的法定性和設計評價標準等角度來探討框架的核心內容。同時，本文結合中國國情，強調中央政府在國家框架中的地位作用，提出“英國經驗中國化”，以兩種創新手法形成城市設計的法定性，從國家層面構建設計評價標準以代替基本技術管理規定。但是由于時代的發展和技術的革新，此次提出的城市設計制度仍只是初步的構架，具體的工作還需進一步研究、深化。