江蘇省揚州市，游人在淥洋湖濕地公園中游覽。 新華社發(fā)

廣州，大觀濕地公園。 譚慶駒 攝

　　這個月初，成都市委書記范銳平給全市縣處級以上領導干部上了一堂特殊的黨課，這堂課專題討論“加快建設公園城市”。

　　課上，范銳平鼓勵成都官員們周末找個晚上去成都城北的“網紅打卡地”沸騰小鎮(zhèn)吃火鍋、開眼界、體驗夜消費的熱鬧。“沸騰小鎮(zhèn)”本是塊不可利用的土地，通過創(chuàng)新“綠道+火鍋+旅游”的模式，植入美食娛樂、水上音樂、田園體驗等新興業(yè)態(tài)，從抖音火到了線下。

　　這一發(fā)展思路，正符合范銳平對成都建設公園城市的設想。他從2017年開始提出這一想法，將打造美麗宜居的公園城市作為天府之國的發(fā)展新目標。

　　無獨有偶，距離成都約2000公里外的揚州，公園城市建設也頗有成效。去年12月，推動揚州由“園林城市”轉向“公園城市”的揚州市委書記謝正義，還專門出版了《公園城市》一書，闡釋對公園城市的理解和建設經驗。

　　記者根據公開報道梳理發(fā)現，過去兩年間，包括北京、廣州、深圳、杭州、合肥、濟南、石家莊等至少15個城市先后提出建設公園城市的規(guī)劃或設想，“公園城市”已成繼“園林城市”、“森林城市”后的新熱詞。

　　“公園城市”熱：

　　“300米見綠、500米見園”

　　作為公園城市的首提地，一年多來，成都正悄然發(fā)生著變化。

　　從城中心向東遠眺，是即將于國慶對外開放的全球最大的龍泉山城市森林公園，走在天府新區(qū)的居民小區(qū)內，蔥蘢的綠植隨處可見。與以往相比，成都更“綠色”了，這是市民最直觀的感受。

　　時間回溯至2017年4月，成都市召開第十三次黨代會，為成都未來五年發(fā)展提出“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，推進城市綠色可持續(xù)發(fā)展，建設公園城市的理念已見雛形。

　　這次會上，成都市委書記范銳平圍繞如何構建宜居的環(huán)境，提出成都要構建生態(tài)區(qū)、綠道、公園、小游園、微綠地五級城市綠化體系，天府綠道、龍泉山城市森林公園、大熊貓國家公園都被列入建設名單。

　　范銳平還提出，要新建一批城市綜合性公園、濕地公園、郊野公園、小游園、微綠地，實現“300米見綠、500米見園”。

　　2018年2月，習近平總書記視察成都，第一次用“公園城市”來形容成都。他說：“天府新區(qū)是‘一帶一路’建設和長江經濟帶發(fā)展的重要節(jié)點，一定要規(guī)劃好建設好，特別是要突出公園城市特點，把生態(tài)價值考慮進去，努力打造新的增長極，建設內陸開放經濟高地。”

　　一個月后，成都市新修編的《成都市城市總體規(guī)劃(2016-2035)》通過，“公園城市”這一新理念被寫入總規(guī)，規(guī)劃明確：加快建設美麗宜居公園城市。

　　建設“公園城市”從城市總布局開始。成都將城東的龍泉山森林公園作為調整后的“城市中心綠島”，由此城市空間得以擴展至森林公園以東；而成都的簡州新城、淮州新城、簡陽新城等，也均規(guī)劃建設相關公園項目。

　　距離成都千里之外的揚州，對公園城市的探索更早一些。

　　揚州市委書記謝正義從2014年開始，先后在“園林城市”揚州新增建設300多座大小各異的城市公園，人均公園綠地面積超過18平方米，其公園分布密度已達到市民步行或騎行十分鐘即可抵達的程度。

　　在習近平總書記提出“公園城市”理念后，更多的城市加入了這場建設進程中。

　　據公開信息統計顯示，2018年以來，至少有北京、廣州、深圳、杭州、合肥、濟南、石家莊等15座城市先后提出建設公園城市的規(guī)劃或設想。

　　如北京市朝陽區(qū)喊出“2019年內建三個城市公園、推進15條重點道路綠化”目標；廣州在《廣州市公園建設與保護專項規(guī)劃(2017～2035年)》規(guī)劃中明確提出，到2020年，構建城郊“森林公園-濕地公園-郊野公園”為主題的生態(tài)公園體系，新增森林公園15個、濕地公園3個、郊野公園2個。森林公園總數達98個，濕地公園總數達22個。

　　深圳則稱要將建設城市公園向公園城市轉變，把整座城市置身于公園當中。到2020年，深圳公園的數量要超過1000座。

　　“一場城市建設理念的革命”

　　隨著“公園城市”成為全國城市建設“新熱詞”的同時，也有不少城市主政官員和學者進而探究：到底何為“公園城市”？

　　在成都市委書記范銳平看來，這是“一場城市建設理念的革命”。

　　在習近平總書記視察成都5個月后，成都市委在《關于深入貫徹落實習近平總書記來川視察重要指示精神，加快建設美麗宜居公園城市的決定》中稱，建設公園城市是新發(fā)展理念在城市發(fā)展中的全新實踐，體現“綠水青山就是金山銀山”理念，引導城市發(fā)展從追求生產價值轉向生活價值，從經濟導向轉向人本導向。

　　這份文件，反映了成都對公園城市建設的思考：公園城市建設要以營造高品質生活環(huán)境、高質量發(fā)展環(huán)境為重點，建立以產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化為主體的生態(tài)經濟體系；公園城市建設是塑造新時代城市競爭優(yōu)勢的重要抓手，依托優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和獨特人文魅力，增強城市親近感、認同感，為成都建設可持續(xù)發(fā)展的世界城市打響品牌、注入生機、塑造優(yōu)勢。

　　“建設公園城市是以綠色發(fā)展理念塑造城市可持續(xù)發(fā)展新形態(tài)，探索以生態(tài)價值轉化為助力城市可持續(xù)發(fā)展的新路徑。”上個月，范銳平在第三屆國際城市可持續(xù)發(fā)展高層論壇上再度對此作出闡釋：未來成都將以價值轉化構建公園城市實現路徑，以生態(tài)空間天府綠道為載體，植入文化旅游等商業(yè)場景，帶動農商文旅體融合發(fā)展，充分實現生態(tài)價值轉化。

　　揚州對建設“公園城市”，則有著不同的價值考量。

　　揚州市委書記謝正義在《公園城市》一書中寫道：“無論是大城市、中小城市，無論是南方還是北方、東部還是西部，普遍存在著一個不容忽視的問題，那就是綠色生態(tài)的、功能齊全的公共活動空間——城市公園的缺失。作為公共空間的公園是滿足所有市民需要的必需品，公園更是宜居城市的關鍵，真正宜居的城市一定有充足的公共活動空間，一定是公園城市。”

　　記者了解到，揚州啟動公園城市建設，始自2012年底揚州瘦西湖畔“老體育場”動遷風波，老百姓對于運動公共空間的需求引起揚州市主政者的關注。在老體育場拆除后，距離不遠的宋夾城考古遺址公園被打造為免費的體育運動休閑公園。

　　自2014年至今，在謝正義的推動下，揚州新增300多座大小各異的城市公園，主城區(qū)的公園數量一度超200個。

　　謝正義還曾撰文稱，公園不僅惠及百姓，也重塑了城市。“工業(yè)化時期的城市形態(tài)以生產為主導，強調功能分區(qū)，公共活動空間以街道和商業(yè)區(qū)為主，少量的成片綠地也是位于居住區(qū)和工業(yè)區(qū)之間的生態(tài)屏障，不具有可達性和可入性。推進公園城市建設將公園體系作為城市規(guī)劃建設的重要組成部分，實現了市民公共活動空間從以商業(yè)街區(qū)為主到以生態(tài)體育休閑公園為主的切換。”

　　不論是通過生態(tài)價值促進城市產業(yè)發(fā)展，還是用生態(tài)價值提升生活價值，“公園城市”正在為城市提供一種新的發(fā)展思路。

　　在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍看來，各地興起“公園城市”熱，注重人本主義、提升環(huán)境宜居性是因素之一，但最根本的還在于城市主政者對如何提升城市吸引力的關切。

　　“近年來，公眾對生活品質要求越來越高，建設‘公園城市’的根本是提升城市生活品質，從而吸引更多人才和資源流入，促進城市發(fā)展。與以往的‘森林城市’、‘生態(tài)城市’建設相比，其實是對城市建設提出了更高的要求。”邱愛軍說。

　　建設“公園城市”不等于建公園

　　也有業(yè)內人士向南都記者指出，建設“公園城市”，不僅契合公眾對城市空間更綠色、更宜居的愿景，同時也折射出城市面臨可持續(xù)發(fā)展的現實壓力。

　　一個不容忽視的現實是，中國人均公園綠地面積一直遠遠落后于聯合國最佳人居標準。

　　據全國綠化委員會辦公室發(fā)布《2018年中國國土綠化狀況公報》，去年，城市建成區(qū)綠化率為37.9%，人均公園綠地面積為14.1平方米，遠低于聯合國公布的最佳人居環(huán)境標準(人均公園綠地面積60平方米)。另一組測算數據還顯示，到2035年中國城鎮(zhèn)常住人口將達10億人，城鎮(zhèn)生態(tài)需求和生態(tài)壓力將進一步加大。

　　南都記者梳理目前已將“公園城市”做為建設目標的15城市的相關表述發(fā)現，盡管各地對“公園城市”的概念內涵有不同理解，也設計了不同的操作路徑，但為城市添綠、建公園，都成為各地的一項“標準化”操作。

　　建設“公園城市”是不是就等于大興土木“建公園”？多位專家學者就此向南都記者指出：如果簡單畫等號，是對“公園城市”理解有誤。中國工程院院士、同濟大學副校長、擔任過上海世博會園區(qū)總規(guī)劃師的吳志強多次談到“公園城市”的概念內涵。在他看來，公園城市不是“公園”和“城市”的簡單疊加，而是“公”“園”“城”“市”四字的含義總和。

　　其中，“公”代表了公共性，對應公共交往的功能，譬如過去很多漂亮的公園都被“圍”在院子里，老百姓不容易進去，公共性即設施開放給大眾，讓百姓受益；“園”泛指各種游憩境域，對應生態(tài)系統；“城”對應人居與生活；“市”對應產業(yè)經濟活動。概括說來，“公園城市”應是公共底板下的生態(tài)、生活和生產。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴南都記者，建設“公園城市”的關鍵是對城市品質的提升，這是一個復雜的工程，需從多個維度考量，絕不僅是建設公園。

　　中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經濟學家李鐵也向南都記者指出：公園城市建設是要推動城市實現生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，讓城市更綠色。“如何讓城市添綠有很多方法，城市應更多利用現有生態(tài)系統實現綠色循環(huán)發(fā)展。”李鐵直言，有的城市放著周邊自然生態(tài)不用，大量在城中造小公園，這就把公園城市理解錯了。

　　焦點

　　動輒百億投資，如何優(yōu)化　公園城市的“投入產出比”

　　在公園城市建設中，各地主政者面臨的一個更為實際的問題是：財政如何承擔大量資金的投入？而相比產業(yè)園、高新技術園區(qū)建設，公園城市的“投入產出比”顯然更低。

　　據成都市《天府綠道文化建設策劃方案》顯示，目前在建的1.6萬公里的天府綠道將連接起區(qū)域內的主要公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、歷史古跡和居民區(qū)等，成都市政府計劃投資415億元。另外，在建的全球最大的城市森林公園——1275平方公里的龍泉山城市森林公園，其中僅環(huán)山景觀大道建設項目投資即需近119億元。

　　揚州在公園城市建設方面，也堪稱“下血本”。公開報道顯示，自2014年至2018年，揚州市政府已累計投入近百億元，其運行維護成本幾乎都依賴財政補貼。

　　揚州市委書記謝正義也在《公園城市》一書中坦言，在建設公園城市的過程中，揚州曾犧牲地方經濟效益。以宋夾城為例，一塊黃金地塊是賣地皮做商業(yè)開發(fā)，還是種樹建公園兩者之間利益相差幾十億，在此過程中甚至要背上地方經濟發(fā)展的壓力。

　　李鐵告訴南都記者，按照目前大規(guī)模建設項目的模式來建設“公園城市”，對地方財政有相當的要求。“不一定適合每一個城市。”在李鐵看來，公園城市建設更應因地制宜，有的城市具備優(yōu)越的自然條件，綠色植被豐富，在傳統的城市格局上投入很快能增綠；但有的城市無論是自然條件還是資金方面都存在困難，建設公園城市需要全盤考慮城市自身條件、人口規(guī)模、收入水平以及急需解決的問題等。

　　邱愛軍則直言，目前來看，公園城市建設或需大量資金投入，各地應準確判斷城市所處的發(fā)展階段，一些經濟基礎薄弱的地區(qū)，暫不宜匆忙上馬“公園城市”建設。如何在大規(guī)模的建設投入后，實現正向的“增值循環(huán)”，已成為一個不得不考慮的現實命題。

　　李鐵特別提醒：在公園城市建設過程中，尤其要避免“盲目決策”。他舉了個例子：某地市委書記曾介紹一個大型生態(tài)項目，計劃繞湖修28公里的環(huán)形棧道實現綠色旅游的功能。“誰會去那里走28公里？平常一個人跑步頂多五六公里，28公里的步棧道沒人去，得浪費多少投資？”李鐵認為，在決策時，就應充分考慮投入成本和效益的關系，否則就將造成資源浪費。

　　清華同衡規(guī)劃設計研究院副院長胡潔也曾談道：公園城市項目最重要的功能之一是“造血”，公園等項目不能處于長期虧損狀態(tài)，需進一步發(fā)揮其商業(yè)價值。

　　如何在上述困境下破局？就此，新加坡國家公園局園林署高級署長蔡福祥提供了新加坡的建設經驗。他認為，城市的綠化和發(fā)展單靠政府推動是不夠的，應注重推動企業(yè)、個人更多參與公園城市建設中。“新加坡在花園城市建設中，非常注重‘全民參與’，比如在社區(qū)組成居民小組美化住區(qū)環(huán)境，政府部門也與各方面公眾合作修復園藝生態(tài)，公眾參與能無形中提高他們對自然生態(tài)保護的意識。”蔡福祥介紹，新加坡還將200萬棵樹的信息錄入電腦系統，公眾只要打開相關網頁就能看見樹木分布、品種等信息，可就近參與樹木的修剪和保護。據了解，新加坡的綠化覆蓋率一直維持在40%以上。

　　李鐵也告訴南都記者，“全民參與”是一種更節(jié)省公共資源、也更容易讓公園城市發(fā)揮效益的做法。中國的公園城市建設也應更多思考如何調整當前政府主導的方式，調動市場的積極性，將更多可持續(xù)發(fā)展的好項目留給企業(yè)，鼓勵企業(yè)和個人參與其中。“政府有更多的包容，城市化進程會更綠色。”

　　據悉，目前，廣州、深圳等地也已開始探索由公園的運營方自負盈虧的承包經營方式，讓更多的社會資本進入，不僅提升公園的“造血”能力，同時也提升服務和管理水平。