城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展程度、現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。中國(guó)的城鎮(zhèn)化更像是中國(guó)發(fā)展的一個(gè)縮影，既有曲折中的不懈探索，也有與本土實(shí)際相結(jié)合的制度、模式創(chuàng)新。共和國(guó)70年滄桑巨變，城鎮(zhèn)化不僅讓一個(gè)“鄉(xiāng)土中國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城市中國(guó)”，也避免了很多發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的社會(huì)問題，走出了一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

　　前30年：在曲折中探索

　　1949年新中國(guó)成立之初，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有10.6%，中國(guó)城市經(jīng)歷了幾十年炮火洗禮，百?gòu)U待興。黨和政府很早就認(rèn)識(shí)到城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，迅速把工作重心轉(zhuǎn)移到城市上來(lái)。

　　漫長(zhǎng)的封建社會(huì)催生的中國(guó)城市大多是“消費(fèi)型城市”，沒有自身造血能力，也不具有帶動(dòng)廣大農(nóng)村的能力，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、建筑風(fēng)貌等方面也相對(duì)落后。因此，在共和國(guó)成立初期，內(nèi)地城市主要采取了兩方面工作，一是加強(qiáng)城市建設(shè)，特別是城市道路、供水、住房等基礎(chǔ)設(shè)施；二是恢復(fù)生產(chǎn)，提出“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，圍繞工業(yè)化，結(jié)合“一五”時(shí)期重大項(xiàng)目布局，新建了一批工業(yè)城市。

　　共和國(guó)成立初期的大規(guī)模工業(yè)化吸納了大量農(nóng)民進(jìn)入城市，1960年中國(guó)城鎮(zhèn)人口是1949年的2.3倍，平均每年增長(zhǎng)660多萬(wàn)。城鎮(zhèn)人口過快增長(zhǎng)也帶來(lái)糧食供應(yīng)緊張等一系列問題。為了減輕城市供給負(fù)擔(dān)，中國(guó)在1960年至1963年實(shí)施了壓縮城鎮(zhèn)人口的方針，直到1965年城鎮(zhèn)人口才恢復(fù)到1960年的水平。這一政策通常被學(xué)者們稱為“逆城鎮(zhèn)化”，有很多討論。但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，通過這些非常規(guī)舉措進(jìn)行“調(diào)整”的確有效保證了城市的穩(wěn)定發(fā)展。

　　近40年：

　　快速城鎮(zhèn)化與改革相伴

　　改革開放后，中國(guó)經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1978年17.92%提高到2018年59.58%，每年提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。

　　改革開放初期，中央推進(jìn)的“包產(chǎn)到戶”等農(nóng)村改革大大提升了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率，大量勞動(dòng)力得以從農(nóng)業(yè)中解放出來(lái)，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。糧食供應(yīng)的日益充足，城市工業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力需求的迅速增長(zhǎng)，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門開始向外轉(zhuǎn)移。

　　20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)實(shí)施的住房、教育、醫(yī)療、財(cái)稅等幾項(xiàng)關(guān)鍵改革，進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市發(fā)展。

　　理解中國(guó)的城鎮(zhèn)化，不能忽略經(jīng)濟(jì)全球化因素。從20世紀(jì)90年代開始，經(jīng)濟(jì)全球化越來(lái)越成為中國(guó)城市化的重要?jiǎng)恿?。資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的跨國(guó)轉(zhuǎn)移，眾多跨國(guó)公司競(jìng)相在中國(guó)大陸投資建設(shè)現(xiàn)代化的工廠，到21世紀(jì)初，中國(guó)已經(jīng)迅速發(fā)展成為全球重要的制造業(yè)基地。全球化在推動(dòng)中國(guó)工業(yè)化的同時(shí)，也加速了中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是中國(guó)沿海城市如上海、北京、廣州、深圳等國(guó)際化水平得以大幅提升。

　　中國(guó)的城鎮(zhèn)化有一個(gè)很重要的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，就是中國(guó)快速城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展與高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)應(yīng)用同向疊加，呈現(xiàn)出與其他國(guó)家城市發(fā)展不同的特點(diǎn)。

　　2018年，中國(guó)高鐵通車?yán)锍踢_(dá)到2.4萬(wàn)公里，居世界第一。高鐵不僅改變了中國(guó)城鎮(zhèn)的格局，也改變了城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，高鐵讓城市間聯(lián)系更加快速、便捷、緊密，城市群成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市軌道交通也得到前所為有的發(fā)展，2018年底建成軌道交通的城市接近40個(gè)，城區(qū)200萬(wàn)人以上的城市都規(guī)劃建設(shè)軌道交通。

　　在大城市及其周邊更容易催生新技術(shù)，邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)要素更加趨于向大城市聚集。面向多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的空間形態(tài)，如工業(yè)園、高新區(qū)、科學(xué)城、雙創(chuàng)空間、孵化器等載體在中國(guó)城市里同時(shí)出現(xiàn)，并深刻改變著城市空間結(jié)構(gòu)。

　　城鎮(zhèn)化的中國(guó)特色

　　中國(guó)的城鎮(zhèn)化歷程有著不同于歐洲、北美、拉美等地區(qū)的特點(diǎn)。中國(guó)政府合理把握政府和市場(chǎng)、中央和地方等關(guān)系，在頂層設(shè)計(jì)、戶籍制度、土地改革、空間管理等方面逐步形成了中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化政策。

　　強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。黨的十八大以后召開了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央城市工作會(huì)議，在較高層面制定明確城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的方針政策，提出有關(guān)目標(biāo)任務(wù)要求，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革，鼓勵(lì)各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新。

　　獨(dú)特的土地制度安排。中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴隨著城市土地制度的不斷建立完善。中國(guó)土地制度的構(gòu)建和調(diào)整并不是先有頂層設(shè)計(jì)“按圖索驥”的，而是自下而上和自上而下互動(dòng)下的持續(xù)制度創(chuàng)新。地方政府通過投資改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高城市土地價(jià)值，通過土地出讓來(lái)為下一步城市發(fā)展積累資金。中國(guó)的土地制度安排又保證了城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中征地的效率，也是城鎮(zhèn)化“中國(guó)速度”的重要保障。

　　重視對(duì)城市發(fā)展的空間規(guī)制。受中國(guó)傳統(tǒng)營(yíng)城理念影響，中國(guó)城市建設(shè)中對(duì)城市風(fēng)貌、開發(fā)建設(shè)的空間規(guī)制比較重視。20世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入快速發(fā)展期，與此同時(shí)，中國(guó)就已經(jīng)形成了比較完整的城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制辦法。此外，在城市交通設(shè)施、市政設(shè)施、公園綠地等諸多方面都制定了系統(tǒng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，保證了城市建設(shè)的有序開展。

　　目前，中國(guó)在宏觀尺度上確立了以城市群作為主體形態(tài)，形成了“19+2” 城市群，抓住了城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的演變規(guī)律，有利于發(fā)揮城市群在匯聚配置高端要素中的樞紐作用、對(duì)提高生產(chǎn)組織效率和促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的支撐作用。

　　城鎮(zhèn)化是一個(gè)非常綜合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)過程，是現(xiàn)代化的必由之路?；仡欀袊?guó)非凡的城鎮(zhèn)化歷程，在不同歷史時(shí)期，先后吸納了前蘇聯(lián)、新加坡、日本、美國(guó)、英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但并沒有偏廢，特別是近年來(lái)，更加注重本土實(shí)際，與自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史文化、自然稟賦等相適應(yīng)，積極探索形成了中國(guó)特色的城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

　　（作者系國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）