黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，這是針對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，從城市空間布局的角度，提出的符合我國國情的城市發(fā)展戰(zhàn)略。可能有人會提出疑問，如何區(qū)分中心城市和城市群之間的關(guān)系，兩者之間是不是并行的發(fā)展路徑等等。其實，在一定空間范圍內(nèi)，人口密度和城市數(shù)量達到了一定的規(guī)模，我們就可以稱之為城市群。一般情況下，城市群之內(nèi)都有中心城市，而且城市群的形成也和中心城市有關(guān)。例如，通過中心城市的輻射帶動作用，帶動城市群內(nèi)部的大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，根據(jù)城市群的空間范圍、規(guī)模以及數(shù)量的不同，既有多中心的城市群，也有單中心的城市群。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國城市發(fā)展現(xiàn)狀，幾乎所有城市群都離不開中心城市。因此，城市群和中心城市有著密不可分的關(guān)系。

　　城市群有著不同的發(fā)展階段。一般來說，城市群在發(fā)展的初始階段，都是先發(fā)展中心城市，當(dāng)中心城市發(fā)展到一定規(guī)模之后，才通過功能疏解和產(chǎn)業(yè)輻射等，帶動周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在我國，對經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地方來說，發(fā)展中心城市尤為重要。因為只有當(dāng)城市人口達到一定規(guī)模后，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的投入和產(chǎn)出效率才會最高，才能形成產(chǎn)業(yè)聚集、要素聚集規(guī)模效應(yīng)。基礎(chǔ)設(shè)施投入和公共服務(wù)供給是需要花錢的，需要運營才能得到回報，因此對城市來說，人口越多，產(chǎn)業(yè)越集聚，基礎(chǔ)設(shè)施的運營收益會越好，而公共服務(wù)社會效益也越明顯。當(dāng)中心城市發(fā)展達到一定規(guī)模后，工業(yè)的外溢，居住郊區(qū)化的形成，甚至消費郊區(qū)化的擴展，都會帶動周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。隨著中心城市逐步擴張，公共服務(wù)能力越強，帶動人口聚集的過程也會加快。

　　根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的地區(qū)差異來分析，顯然在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也就是城市化水平較高的地方，更多地要把重點放在城市群的發(fā)展上，充分發(fā)揮城市群內(nèi)部大中小城市和小城鎮(zhèn)與中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展的作用；通過功能疏解、產(chǎn)業(yè)擴散、人口居住的郊區(qū)化，發(fā)揮不同規(guī)模城市之間的功能互補的作用；加強城市群內(nèi)部城市之間的有機聯(lián)系，強化區(qū)域性特點。而對于經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對落后的地方，重點是培育和發(fā)展中心城市，經(jīng)過一段時間，率先形成中心城市聚集的功能，然后再通過中心城市輻射帶動周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

　　發(fā)展中心城市和城市群需要注意以下幾個方面的問題：一是要更多發(fā)揮市場配置資源的作用，盡量減少行政干預(yù)。由于我國實行的是等級化城市管理體制，目前高等級城市普遍通過計劃經(jīng)濟手段或者利用等級管理的優(yōu)勢，按照行政的方式來調(diào)動資源。雖然這些高等級城市會盡快發(fā)展成為中心城市，但是行政劃撥資源也導(dǎo)致要素配置效率大幅度降低，造成了城市的粗放型發(fā)展。因此，提出發(fā)展中心城市和城市群，要弱化行政關(guān)系，強化市場的引導(dǎo)，更多地發(fā)揮各類不同規(guī)模城市的活力。

　　二是要注重中心城市主城區(qū)的發(fā)展，不能利用轄區(qū)管理的優(yōu)勢，通過強化新區(qū)建設(shè)，而忽視了新區(qū)與主城區(qū)的距離，導(dǎo)致孤島式新區(qū)建設(shè)的失敗。許多高等級城市為了把招商引資獲得的財源留置于本市，利用行政等級優(yōu)勢，把新區(qū)規(guī)劃在自己的轄區(qū)范圍，或者是實現(xiàn)市（縣）改區(qū)，通過各種方式增加本級城市的行政調(diào)動資源的能力。雖然從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上可以看到城市各項指標(biāo)的提升、人口數(shù)量的增加和建成區(qū)規(guī)模的變大，但是空間上仍然是相對獨立的城市形態(tài)。我們也可以把這種現(xiàn)狀叫做“假中心城市”。發(fā)展中心城市主城區(qū)，也就是說更要注重擴大中心城市主城區(qū)的人口聚集能力和產(chǎn)業(yè)集聚能力，只有中心城市主城區(qū)形成人口和要素的集聚規(guī)模，才會有后來中心城市主城區(qū)的功能和產(chǎn)業(yè)向周邊城市的疏解。

　　三是要促進城市群內(nèi)部大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著中心城市的擴張，工業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了“去中心化”的特征，逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。特大城市的工業(yè)已經(jīng)開始出現(xiàn)遠郊區(qū)化，而一般的大城市工業(yè)也開始出現(xiàn)近郊區(qū)化。如何發(fā)揮周邊中小城市和小城鎮(zhèn)承載工業(yè)發(fā)展的功能，應(yīng)該是建立中心城市和城市群之間協(xié)作聯(lián)系和互補關(guān)系的重要前提。工業(yè)化中后期，隨著用地成本的上升，是否可以考慮去中心化的工業(yè)發(fā)展進程，利用集體建設(shè)用地入市，發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)低成本吸納工業(yè)的能力，形成城市群內(nèi)部工業(yè)分布的新格局，對處理好中心城市和城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展有著非常重要的實踐和探索意義。

　　四是中心城市和城市群要提高人口和產(chǎn)業(yè)的承載能力。中心城市基本是高等級城市，具有行政調(diào)動資源的能力。當(dāng)要素和人口向中心城市集聚時，隨著中心城市規(guī)模效益的增加，承載人口的能力也會提高。當(dāng)中心城市的人口和要素集聚到一定規(guī)模后，將會向周邊城市擴散，帶動中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，形成城市群。提高中心城市和城市群的承載力，就是要加快戶籍管理制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，提高對外來人口的公共服務(wù)水平，而且要盡快解決長期在城市就業(yè)和定居的外來人口落戶問題。所謂提高承載力，就是要加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)，以便在我國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮更重要的作用。

　　五是加強中心城市和城市群各城市間的交通體系建設(shè)。目前我國等級化城市管理體制還發(fā)揮著區(qū)域管理的重要功能，因此改革需要時間、要穩(wěn)步推進。當(dāng)前工作重點應(yīng)以交通布局為引導(dǎo)，通過市場帶動人口和要素的資源再配置。特大中心城市，要根據(jù)服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，發(fā)揮城際軌道交通的引領(lǐng)作用。而處于工業(yè)化中期的中心城市，則要發(fā)揮高速公路帶動物流流通的作用。在多中心城市的城市群，要建設(shè)高速鐵路網(wǎng)和城際軌道交通網(wǎng)，引導(dǎo)人口在不同規(guī)模的大中小城市和小城鎮(zhèn)間的合理分布。在單中心城市的城市群，要利用多層次、不同等級的交通網(wǎng)絡(luò)體系，以交通引導(dǎo)帶動城市的市場要素向鄉(xiāng)村滲透。可以說，以交通引導(dǎo)市場，可以逐步弱化行政功能，促進中心城市和城市群內(nèi)部資源按照市場規(guī)律流動。

　　（作者系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家）