城市更新3.0模式、“城投＋產(chǎn)投”、產(chǎn)城結(jié)合模式……隨著“十四五”接近收官，“十五五”面臨開局，地方融資平臺(tái)也在探索中積累轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。眼下，城投平臺(tái)產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)的普遍共識(shí)。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者注意到，多地在制定“十五五”規(guī)劃編制的同時(shí)，也在總結(jié)以往轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，其中“資產(chǎn)盤活＋城市更新”成為產(chǎn)城融合的一個(gè)縮影。

　　邢臺(tái)市交通建設(shè)集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理高利波在接受記者采訪時(shí)表示：“城投應(yīng)該在城市更新上定位為城市運(yùn)營(yíng)商的角色，要注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入來提升城市更新效能，將文旅、康養(yǎng)等可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)要素融入項(xiàng)目，帶動(dòng)后續(xù)的附加價(jià)值釋放，也進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。”

　　盤活低效資產(chǎn)

　　城市更新和資產(chǎn)盤活并非各自獨(dú)立，而是要通過深度融合實(shí)現(xiàn)有機(jī)更新。

　　在政策加持之下，2025年以來，低效資產(chǎn)盤活成為熱門話題。

　　近期，隨著中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，城市更新模式更加聚焦、機(jī)制更加完善。

　　與此同時(shí)，自然資源部辦公廳印發(fā)的《低效用地再開發(fā)試點(diǎn)第二批典型案例》顯示，涉及12個(gè)省（市）的18個(gè)典型案例，重點(diǎn)聚焦“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地，實(shí)施產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地專項(xiàng)治理”方面的經(jīng)驗(yàn)做法。對(duì)此，不少城投行業(yè)人士表示，上述典型案例為推動(dòng)低效資產(chǎn)盤活提供了借鑒。

　　記者注意到，當(dāng)前不少城投公司通過改建城市歷史文化街區(qū)低效建筑，一方面實(shí)現(xiàn)了城市更新，另一方面實(shí)現(xiàn)低效資產(chǎn)盤活的目的。

　　天津城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，公司與資產(chǎn)所在轄區(qū)的天津和平投資發(fā)展集團(tuán)有限公司合作成立了天津解放北路歷史文化街區(qū)保護(hù)發(fā)展有限公司來負(fù)責(zé)實(shí)施。對(duì)于如何謀劃有機(jī)更新模式，該負(fù)責(zé)人表示：“我們因地制宜推動(dòng)項(xiàng)目策劃與區(qū)位特點(diǎn)和周邊產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，文旅商融合發(fā)展助推空間重塑，從資產(chǎn)更新向內(nèi)容更新、運(yùn)營(yíng)更新轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，通過‘重資產(chǎn)空間改造+輕資產(chǎn)文化’運(yùn)營(yíng)，模式，依托解放北路片區(qū)深厚的人文經(jīng)濟(jì)價(jià)值、優(yōu)質(zhì)的金融產(chǎn)業(yè)價(jià)值與稀缺的空間遺存價(jià)值，構(gòu)建金融與文旅商融合發(fā)展模式，助力片區(qū)融合發(fā)展。”

　　記者發(fā)現(xiàn)，不少城投公司在盤活存量資產(chǎn)的同時(shí)，更加注重低效資產(chǎn)的發(fā)掘和盤活，而這一現(xiàn)象與相關(guān)政策密切關(guān)聯(lián)。

　　國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出，“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)”。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中也提出了“盤活存量土地和低效用地”的要求。若干政策舉措要求各級(jí)國(guó)資國(guó)企要根據(jù)政策導(dǎo)向、市場(chǎng)需求，切實(shí)抓好盤活存量資產(chǎn)工作，讓“沉睡”的資產(chǎn)“醒”過來、“活”起來，為擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出積極貢獻(xiàn)。

　　2024年我國(guó)共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬余個(gè)，完成投資約2.9萬億元，綜合性成效逐步顯露。在多位行業(yè)人士看來，資產(chǎn)盤活涉及多個(gè)領(lǐng)域，城投公司在盤活資產(chǎn)時(shí)還是要結(jié)合所在區(qū)域的問題“對(duì)癥下藥”。

　　在提及房地產(chǎn)業(yè)務(wù)盤活時(shí)，高利波對(duì)記者表示，目前，關(guān)鍵在于推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)回歸品質(zhì)導(dǎo)向，以城投功能優(yōu)勢(shì)對(duì)房地產(chǎn)賦能，從而增強(qiáng)市場(chǎng)信心，縮短去化周期，穩(wěn)定業(yè)務(wù)基本盤。

　　在此基礎(chǔ)上，在他看來：“城投應(yīng)該在城市更新上定位為城市運(yùn)營(yíng)商的角色，平臺(tái)公司不能僅把更新理解為物理空間改造，而是要注重城市運(yùn)營(yíng)整體能力的提升。同時(shí)，要注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入來提升城市更新效能，將文旅、康養(yǎng)等可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)要素融入項(xiàng)目，帶動(dòng)后續(xù)的附加價(jià)值釋放，也進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。”

　　各地多措并舉推動(dòng)存量資源用起來，部分地方允許復(fù)合利用存量用地，完善土地用途變更、建筑功能轉(zhuǎn)換等政策。多地推動(dòng)低效用地再開發(fā)，通過零星用地整理，集約利用土地。部分地方創(chuàng)新帶方案出讓、協(xié)議出讓、彈性年期等更為靈活供地方式。

　　融資方式走向多元化

　　在融資機(jī)制方面，PPP新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化、REITs、城市更新基金等金融工具，已經(jīng)成為不少城投公司使用的融資方式。

　　記者注意到，“資產(chǎn)盤活＋城市更新”已經(jīng)成為城投平臺(tái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城結(jié)合的一個(gè)重要標(biāo)志。不過，現(xiàn)代咨詢研究院院長(zhǎng)丁伯康認(rèn)為，城投平臺(tái)還不能僅停留在“資產(chǎn)盤活＋城市更新”上，而是要加快自身的定位轉(zhuǎn)型。

　　“目前，全國(guó)大部分平臺(tái)公司已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從1.0‘三代公司’到2.0‘城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)商’的轉(zhuǎn)變。但是，超85%的平臺(tái)公司還未完成從2.0到3.0‘產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展商’的跨越，真正地參與到產(chǎn)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，而后續(xù)到4.0‘跨區(qū)域的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)主體’和5.0‘具備國(guó)際視野的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司’的轉(zhuǎn)型，更是任重道遠(yuǎn)。平臺(tái)公司需要從自身發(fā)展階段出發(fā)，抓準(zhǔn)現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)型重點(diǎn)，設(shè)定階段性目標(biāo)。”丁伯康表示。

　　不過，對(duì)于絕大部分平臺(tái)公司而言，培育產(chǎn)業(yè)離不開資金的支持，尤其是城投在未來2至3年還要以“發(fā)展中化債”作為主要發(fā)展模式，針對(duì)債務(wù)化解與融資拓展雙重問題。

　　高利波認(rèn)為，當(dāng)前平臺(tái)公司擁有的資源要素雖多，但真正有效轉(zhuǎn)化為可用資金仍有難度。“因此，一方面，要積極探索資產(chǎn)證券化、綠色債券等方式，拓寬融資渠道，緩解債務(wù)壓力；另一方面，探索通過城市片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)，打造具備運(yùn)營(yíng)收入的城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，將碎片化資源轉(zhuǎn)化為持續(xù)性的現(xiàn)金流，為平臺(tái)公司紓困解壓、增強(qiáng)后勁提供支撐。”

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，在融資機(jī)制方面，PPP新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化、REITs、城市更新基金等金融工具，已經(jīng)成為不少城投公司使用的融資方式。

　　今年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人公開披露，我國(guó)不斷創(chuàng)新多元化城市更新投融資機(jī)制。12個(gè)省設(shè)立了專項(xiàng)資金給予獎(jiǎng)補(bǔ)或貸款貼息，12個(gè)省發(fā)行專項(xiàng)債近1000億元用于各類更新改造，一些地方完善了稅費(fèi)減免政策。目前，已有28個(gè)城市設(shè)立城市更新基金，總資金規(guī)模達(dá)4550億元。各地通過政企合作、特許經(jīng)營(yíng)、企業(yè)承包、自主更新等，吸引社會(huì)資本投入。

　　記者注意到，城市更新基金已經(jīng)成為不少地區(qū)的主流資金運(yùn)用模式。其中，西安于2022年7月設(shè)立母基金總規(guī)模100億元的西安市城市更新基金，通過構(gòu)建“母基金+區(qū)域子基金+項(xiàng)目子基金”的多層放大機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本及金融資源解決城市更新項(xiàng)目前期資金籌集和后續(xù)融資難題。母基金充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，聚焦片區(qū)綜合更新、老舊資產(chǎn)提升改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)三類重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府投資精準(zhǔn)發(fā)力。

　　在多位城投行業(yè)人士看來，我國(guó)城市發(fā)展邏輯正從“增量擴(kuò)張”向“存量?jī)?yōu)化”深刻轉(zhuǎn)變，這對(duì)城投平臺(tái)而言，既是轉(zhuǎn)型壓力，更是戰(zhàn)略機(jī)遇。通過激活低效空間形成產(chǎn)業(yè)承載載體，依托產(chǎn)城融合提升資產(chǎn)溢價(jià)能力，在“人、產(chǎn)、城”的協(xié)同進(jìn)化中，構(gòu)建可持續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。這不僅是城投平臺(tái)突破傳統(tǒng)發(fā)展瓶頸的必然選擇，更是其作為城市發(fā)展“新基建”，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的使命所在。

　　丁伯康建議，面向“十五五”，平臺(tái)公司應(yīng)結(jié)合發(fā)展階段和功能定位，明確發(fā)力方向，構(gòu)建具備差異化優(yōu)勢(shì)的能力體系。具體而言，可聚焦三個(gè)關(guān)鍵字，推動(dòng)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展。一是“新”，加快培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；二是“數(shù)”，以數(shù)智化技術(shù)改造運(yùn)營(yíng)模式和管理手段，布局?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)賽道，挖掘數(shù)據(jù)的開發(fā)利用潛力；三是“綠”，積極參與綠色低碳和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，加大力度推動(dòng)新能源革命。

　　推薦閱讀：

　　為什么說沒看懂北京這幾個(gè)項(xiàng)目，就沒懂城市更新？