加強風景名勝區的保護和管理 提高風景名勝資源利用的社會效益
日期：2008-04-24 來源：中國建設報 作者：
我要評論（）
胡錦濤總書記在黨的“十七大”報告中進一步提出了要深入貫徹落實科學發展觀，論述了科學發展觀必須堅持統籌兼顧，即統籌城鄉發展、區域發展、經濟和社會發展、人與自然和諧發展。風景名勝資源是建立人與自然和諧發展的重要物質基礎，是供人們游覽、觀賞、休息或進行科學文化活動的主要地域。鑒于風景資源本體的不可再生性、學科的綜合性、區域的整體性和廣泛的社會性，所以無論從歷史、文化價值，還是從近期或長遠的經濟效益和社會效益等方面來考慮，都應當保護和管理好風景名勝資源。只有使風景名勝資源科學發展、和諧發展，才能達到人與自然和諧發展。
一、風景名勝為我國經濟發展和社會發展做出了很大的貢獻
我國是風景名勝資源大國，又是對風景名勝資源開發和利用較晚、保護和管理較弱的一個國家。在改革開放以前，我國并沒有真正設立國家級和省（市）級風景名勝區，大部分風景名勝資源都隱藏在高山、湖海、江河之中。改革開放以后，隨著我國經濟的快速發展和人們生活水平的逐步提高，風景名勝資源的開發和利用工作開始引起國家和地方政府的關注。為把我國的風景名勝資源整合好、保護好、發展好，早在1978年，國家建設主管部門就開始組織專家、學者研究開發和利用風景名勝資源；討論未來國家風景名勝區的形成和設立；梳理國家級風景名勝區的體制建設以及規劃、建設和管理等方面的問題。這些工作都為我國風景名勝區的建立做了必要的前期準備，也為風景名勝事業的發展奠定了重要的基礎。
從1982年開始，國務院審定批準了八達嶺、泰山、黃山、峨眉山等首批44個國家級風景名勝區，以此為開端，風景名勝區的隊伍開始逐步壯大，風景名勝事業開始得到較快發展。截至2007年，我國共有風景名勝區677個，其中國家級風景名勝區177個，省級風景名勝區452個、市（縣）級風景名勝區48個。據初步對全國各省風景名勝區所占土地面積統計，約有53366平方公里，占國土面積的1％左右。
風景名勝區的各項事業也得到了較快發展，到2006年為止，國家級風景名勝區的固定資產投入完成額已經達到了1005019萬元、經營收入達到了1630875萬元，到國家級風景名勝區的游人數量已經達到了28756.9萬人次。
風景名勝區的快速發展，還帶動了我國旅游業的快速發展，據統計到目前為止，近年來，國內外旅游人數以較快速度增長，旅游收入年年創新高。入境旅游人數，2000年為8344.4萬人次，2006年為12494.2萬人次，2006年比2000年增長了50%%；國內旅游人數，2000年為7.4億人次，2006年為13.9億人次，2006年比2000年增長了88%%；國際國內旅游總收入，2000年為4519.0億元，2006年為8935.0億元，2006年比2000年增長了98%%。
從風景名勝區的建立到現在，已經過了25個年頭，我國的風景名勝區已經形成了具有巨大影響力和綜合實力的一個行業，還在不斷發展和壯大。風景名勝資源不僅帶動了當地的經濟發展，還為社會事業做出了非常大的貢獻。
二、影響風景名勝資源保護與管理的主要問題
1．市場化經營，過度開發，破壞性嚴重。
由于國家級風景名勝區的建立和發展，經濟效益逐步好了起來，對外的影響力也在增強。有的地方就將風景名勝區作為帶動經濟發展、旅游發展的重要區域，只重視旅游發展，不重視風景資源保護，正像國務院領導指出的“現在只搞旅游開發區建設，不顧生態環境破壞問題已經越來越嚴重了，搞的不好要把老本都吃掉了”。有的地方盲目追求市場化，違反國家有關規定，將一些景區內的基礎設施和門票都轉讓或承包給企業，致使經濟利益超越了社會利益。有的地方在國家級風景區的規劃范圍繼續上工程、上項目，致使山體、植被和景觀都遭到了嚴重的破壞。市場化經營，過度開發，已經嚴重威脅到了對風景名勝資源的管理和保護工作。
2．管理體制的不順，影響了景區的保護和發展。
風景名勝區的管理體制問題是比較復雜的，從風景名勝區成立的那一天起，國家就沒有一個統一規定和要求，主要按照地方的機構設置進行配置。這樣國家級風景名勝區管理體制就存在著很大區別，一是名稱不一樣，有叫管理委員會的，有叫管理局的，也有叫管理辦公室的；二是級別不一樣，有局級的，有處級的，還有科級的；三是管理職能不一樣，有的行使的是政府職能，有的行使的是準政府職能、有的行使的是事業單位管理職能，還有的是事業加企業的管理方式。由于管理體制上的差別，管理職能方面不一致，國家級風景名勝區的管理能力和水平也有很大的差異。有的景區管理還是不錯的，被評為世界文化遺產，被建設部評為綜合整治優秀單位。但有的景區由于管理體制的不順，風景名勝資源難以得到保護，風景名勝區的規劃難以實施。
對風景名勝區的管理難，這是從景區成立那一天就存在的，主要是風景名勝區內有很多單位和村莊，有的已經形成了一個比較完整的社會，在這些單位和村莊沒有遷移出去的時候，就加大了管理難度，存在著管理的復雜化。主要體現在三個方面：一是在景區內管理的部門多，存在多頭管理的情況。大部分國家級風景名勝區規劃范圍內都有建設、林業、水利、地質、宗教、文化等部門的管理區域，而且實施的是分頭管理方式，所帶來的是景區內管理的重疊和交叉。二是各種利益交織在一起，很難取得平衡。由于這些年，旅游行業發展得比較快，景區經營收入增長得也比較快，所以景區就成為了當地的一塊肉，與此有關的相關部門都想從中牟利。主要涉及到的有地方利益、部門利益、原住民和相關單位的利益等。三是國家級風景名勝區管理機構不統一，有的級別太低，難以行使行政管理權。
由于管理職能不統一和管理權限太弱等方面的問題，造成了管理機構上的混亂、力量的薄弱。這些因素“弱化”了政府主管部門的管理權限，分散了政府職能部門的監督力度，降低了政府職能部門的管理效率，致使有些國家級風景區的總體規劃無法有效貫徹執行，給風景名勝資源的保護和管理帶來了難度。
3．景區內的多部門執法，影響了管理的效率和效果。
由于國家級風景名勝區所處的區域不同，所以執法的職能、任務、手段也有很大的區別，在城市規劃區范圍內的國家級風景名勝區執法，不僅要做好核心景區內的執法工作，而且還要配合做好社會的治安、環保等執法工作，所承擔的任務會更重。不論在城市區劃內的，還是在城市區劃外的國家級風景名勝區都存在多部門執法的問題，有的景區內有7~8個執法隊伍同時在執法，少的也有4~5個隊伍，主要包括宗教、文物、林業、水利、環境、城管、公安等。如果不能實行統一管理、綜合執法，勢必造成工作的重疊、矛盾和交叉，既浪費國家的人力、物力和財力，又很難達到理想的管理效果。
4．原居民和單位的安置和遷移，工作難度最大。
大部分風景名勝區都有許多原住民和單位，這是歷史形成的。按照國家《風景名勝區管理條例》規定，要逐步將核心景區內農民和單位遷移出去。這項工作非常復雜，也非常困難，既要處理好遷移安置和利益平衡的關系，又要處理好農民的就業和考慮他們未來發展。再加上，景區的管理部門又沒有解決這些問題的能力和手段，工作起來困難非常大。
5．缺少高素質、專業化的管理隊伍。
目前，風景名勝區的資源與環境保護的專業機構不健全，風景名勝區的管理干部調動比較頻繁，從事風景資源管理和保護的專業干部、技術人員嚴重匱乏，一線干部隊伍的學識水平和專業素質不適應風景名勝區事業發展的需要。從根本上講，缺乏對各級風景名勝區管理干部的系統培訓，缺乏風景名勝管理人才資源的社會儲備，缺乏風景名勝資源的研究機構。
四、提高風景名勝資源社會效益的對策和建議
1．對風景名勝資源的保護與發展是為了建立人與自然的和諧。
黨中央、國務院對我國自然與文化遺產資源保護工作高度重視，特別是近年來，為保護加強全國風景名勝區的管理、規劃和保護工作，修訂了《風景名勝區條例》，對風景名勝區的設立、規劃、保護、利用和管理提出了更加明確的要求。溫家寶總理早在1999年12月召開的全國城鄉規劃工作會議上就強調指出：“要切實加強對風景名勝區保護和利用工作的領導，按照嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用的原則，把風景名勝區保護、建設和管理好。”“搞好風景名勝區工作，前提是規劃，核心是保護，關鍵是管理。”
改革開放以來，我國物質文明和精神文明建設取得了顯著的成效，廣大公眾不僅僅在風景名勝區游覽、休憩或進行科學文化活動，而且對風景名勝資源的保護意識有很大的提高，尤其是新聞媒體、專家學者的積極有力監督，對風景名勝資源的保護起到了很大的作用。但目前我國自然與文化遺產資源保護的任務還非常嚴峻。有些風景名勝區內仍然存在開礦、建水庫、蓋房、伐木等破壞山體、森林、植被的現象；有的地方旅游開發任意破壞自然景觀和人文環境；有的地方將國家級風景名勝區的經營權整體承包給企業。究其原因，主要還是因為保護和發展的關系沒有處理好，近期發展與長遠發展的關系沒有處理好，國家利益和地方利益沒有處理好。
近些年，風景名勝區建設得到了較快發展，各項收益有了顯著改善，資源保護與地方經濟發展的矛盾就顯現了出來。地方要將風景名勝區作為帶動地方經濟發展的重要區域和平臺；國家要求對風景名勝資源要嚴格進行保護，尤其是核心景區不能破壞。實際上，這并不是一對矛盾，而且可以和諧相處。要充分認識到風景名勝資源是一種不可再生、稀缺的寶貴資源，是國家和民族的最大財富。隨著城鄉居民生活水平的提高，休閑、度假、旅游將成為發展最快的一個行業，只有保護好風景名勝資源，才能成為地方發展的永久財富。只要從國家和民族的利益考慮、從地方經濟長遠發展方面著想，就會認識到保護是為了發展，想持續發展，就要更好地保護好風景名勝資源。有了這種認識以后，就能夠處理好風景名勝資源保護、地方經濟發展與部門利益之間的關系。
2．處理好景區內各方利益主體的關系，是建立和諧景區的關鍵。
建立和諧社會，關鍵在于協調好利益關系和調整好分配關系。風景名勝區管理上的主要矛盾是部門和單位利益之間的矛盾。有的國家級風景名勝區內有部隊、工廠、政府、村莊和寺廟，這些單位和部門都是在沒有確立為國家級風景名勝區之前就已經存在的。要想將這些部門和單位外遷或強化對他們的管理，必然會影響他們的權益和利益。所以不能簡單處理這類事情，要做好充分的調查研究，制訂切實可行的實施方案，反復征求相關方的意見，將問題和矛盾盡量解決在方案之前。不能輕率地做出遷移或一些限制性的決定，這樣容易激化矛盾，無助于問題的解決。有的風景名勝區因為遷移或管理上的矛盾，就出現了以槍對壘、以死相拼和群體上訪的現象。所以在制定景區內相關單位的整體遷移或逐步遷移計劃和政策時，要充分考慮景區內相關主體各方利益，制定比較完善的拆遷補償和安置政策。
按照《風景名勝區條例》第二十七條要求：“禁止違反風景名勝區規劃，在風景名勝區設立各類開發區或在核心景區內建設賓館、招待所、療養院、培訓中心以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物；已經建設的，按照風景名勝區規劃逐步遷出。”所以，在風景名勝區尤其是核心景區內與資源保護無關的建筑物、構筑物都要逐步進行拆除。景區內的相關部門和單位，也要顧全大局，以國家利益為重，不可提出非理性補償和安置的要求，要正確認識到保護風景名勝資源是公眾利益。地方政府要認真落實國家的法規，在土地供應方面、財政方面、政策配套方面都要給予大力支持和高度重視。沒有地方政府的強有力支持，風景名勝區保護、管理和發展工作是很難到位的。
3．安置好景區農民的就業和生活，是創建和諧景區的首要條件。
大部分國家級風景名勝區的核心景區內都生活著幾千到數萬個農民，他們世代在這塊土地上生存和發展。按照國家《風景名勝區條例》的規定，不允許在風景名勝區的規劃范圍內進行開荒、開礦、伐木、采摘野果等活動。開荒、砍材、采果是不允許的；當地年輕人結婚建房也受到了嚴格的限制；集體企業也不能擴大生產規模，這樣就限制了景區內農民的生產、生活和發展的空間。在尚沒有對景區內農民進行遷移或安置的情況下，對他們的生產、生活和發展應當有所考慮。能遷移出去的，應當盡快進行遷移，并在土地、住房、安家和孩子上學等方面給予政策上的扶持，不要因為遷移而降低他們的生活水平和發展能力。暫時不能從景區遷移出去的農民，要盡量解決他們的生活和就業問題，使他們能有一個比較穩定的收入。
要充分認識，只有解決好景區內農民的生活問題、居住問題，風景名勝資源的保護工作才能開展順利；只有使景區的廣大職工和農民都認識到保護資源的重要性，并與他們的利益有直接關系，才能調動起大家保護風景名勝資源的熱情和積極性。
所以我們在考慮景區原住民的遷移和安置時，要使他們家庭的收入有明顯提高，生活質量有明顯改善，景區的管理工作和農民的思想工作就和諧了。
4．保護好游客的利益和權益，促進景區可持續發展。
由于我國經濟持續穩定發展，人民生活水平的逐步提高，社會文明的不斷進步，公眾對精神文化生活的要求也在提高，城鎮化、工業化進程與人類生存自然環境形成的反差逐漸加大，大家對自然生態環境與歷史文化景觀的向往和依賴也愈加明顯，自然和文化遺產資源已經成為旅游文化活動非常重要的環境。
目前，有些風景名勝區并沒有認識到提高風景名勝區管理水平，保護廣大旅客的利益是關系到景區可持續發展的重要問題。保持景區的景觀優美、獨特，環境干凈、整潔都非常重要，但我們的一切工作必須在建立以人為本的前提下，所創造的一切都是為人們提供最佳的服務。在景區內影響旅客利益或權益的主要表現為拉客、宰客、黑租、黑導；飯店商店缺斤少兩等現象，這些都會影響旅游者的心情，破壞了景區的旅游環境，影響了景區對外的形象。所以保護好廣大旅客的利益和權益，實際上就是建立和鞏固了景區發展的基礎，這可是關系到風景名勝事業的興衰問題，關系到風景名勝區在公眾中的形象問題，關系到景區可持續發展問題。
保護好旅客的利益和權益在管理方面，需要注意抓好每一個細節、環節。比如當有黑導游出現時，就要說服、教育，以及實行一對一跟蹤管理，讓他沒有市場；對景區內的車輛要實行規范化管理，使黑出租車沒有空子可鉆；賓館、飯店、商店都要實行公平交易，要進行明碼標價。只要從以人為本角度思考，一切為游客著想，就能提高管理水平，游客的權益和利益就能得到保證；就會擴大風景名勝區對外的形象和影響力，吸引來更多的嘉賓。
5．理順風景名勝區的管理體制，是保護和發展好景區工作的基礎。
我國的風景名勝資源所有權是通過各級政府或風景名勝區政府機構的行政管理加以體現的，風景名勝資源的支配權和收益權分屬各級地方主管部門。目前，地方利益、部門利益以及相關方利益往往交織在一起。在許多風景區內實行的是多頭管理，林業、地質、水利、電力等都參與景區內相關資源方面的管理。于是乎，一個完整的資源，形成了分割的局面，使國家級風景名勝區的規劃難以實施，執法工作難以開展，資源的保護效果難以保證。再加上地方有些部門不同程度地干預或插手風景區的相關事務，資源保護和管理工作的形勢十分嚴峻。出現這種情況的主要原因，還是由于風景名勝區的管理體制不順，缺乏管理手段，減弱了管理能力，已經嚴重影響了對風景名勝資源的保護、法規的落實和規劃的實施。
理順國家級風景名勝區管理體制主要應當從以下幾方面考慮：
一是要明確風景名勝資源的權屬問題。既然風景名勝資源是國家資源，國家級風景名勝區是經過國務院批準設立的，在風景名勝區的規劃范圍內任何政府、組織和部門都無權使用、占有和破壞資源。如果確實需要使用風景名勝區內的資源或改變它的原始生態和環境，應當上報國務院進行審批。
二是要明確規定國家級風景名勝區管理機構的性質、職能和級別。雖然目前大部分風景名勝區的管理人員都是事業編制，所行使的是代政府管理職能，但由于職能方面并沒有按照《風景名勝區條例》中所賦予的管理權限，再加上許多地方將風景名勝資源作為經濟發展、旅游發展、招商引資的窗口和平臺，必然易于出現經濟化、市場化的發展趨勢，給風景名勝資源保護和管理工作帶來了困難。
既然風景名勝資源是國家最珍貴的財富，各級政府有責任將這些財富保護好、管理好、發展好，靠目前的體制和職能是很難完成好這項工作任務的。要把保護風景名勝資源作為政府的重要職能，風景區的管理機構應當直接隸屬政府機構，其管理人員列入公務員系列。
國家級風景名勝區管理機構，所行使的是國家法規所規定的權限，可見其任務之艱巨、地位之重要。如果級別太低，職能太弱，執法隊伍太亂，管理就難以到位。國家應當統一規定國家級風景名勝區機構名稱、級別和掛靠在哪一級政府。我們認為國家級風景名勝區的管理機構不能低于處級，掛靠的政府不能低于市級（地級單位），最好實行省級政府統一管理。這樣的組織機構對保護風景名勝資源非常有利。
三是要實行綜合執法，強化對風景名勝資源的保護和管理力度。國家確定設立風景名勝區，目的就是要對風景名勝資源實行統一規劃、統一管理和統一保護，要把風景名勝區的資源作為一個整體來管理，不要人為地進行分割。但有的國家級風景名勝區，尤其是在核心景區的幾公里或幾十公里范圍內，就有7~8個執法隊伍同時在執法，如公安、城建、環保、文化、林業、水利等。這樣重疊設置執法隊伍，既浪費人力、物力、財力，又影響了執法的效果和效率。
國家風景名勝區內的執法任務是非常重要的，他關系到風景區規劃的實施、資源的保護和監督、生態環境的管理等多方面的內容。為強化管理，應當建立統一執法隊伍，明確職能、任務和責任。對各行業的執法任務進行明確的分工和調配，只有這樣，才能保證風景名勝區規劃的實施準確性和資源保護的效果。
6．加大風景名勝資源的科學研究，提高景區所在地主要領導和管理人員的認識和能力。
由于我國的風景名勝區是改革開放以后才逐步發展起來的，以前既沒有機構，也沒有這方面的人才，更沒有這方面的管理經驗。再加上風景名勝區的管理干部調動比較頻繁，從事風景名勝資源管理和保護的專業干部、技術人員嚴重匱乏，一線干部隊伍的學識水平和專業素質不適應風景名勝區事業發展的需要。許多風景名勝區所在地政府的領導同志，對風景名勝區和風景名勝資源的性質、地位、作用和價值取向研究不夠、認識不足，尤其是對風景名勝區的人文資源和自然生態環境的保護觀念淡薄，用管理經濟或管理旅游的方式來管理風景名勝資源，在資源管理的指導思想上存在誤區。
為提高對風景名勝資源的管理能力和水平問題，應當抓好以下幾項工作。一是要把風景名勝區所在地政府的主要領導干部作為培訓重點，以此來增強地方主要領導和決策部門對風景名勝資源的認識和保護意識。要充分發揮我部市長班和市長協會在這方面的優勢和作用。二是要建立風景名勝資源保護研究體系，充分調動、整合涉及風景科學多方面的科技人力資源，加強與科研部門和大專院校科研人員的廣泛合作，更好地服務于風景資源的管理和保護工作。三是要建立對風景名勝區一線管理干部長期培訓制度，提高這些干部的專業技術、管理水平和執行法律法規能力。
我國的風景名勝資源是世界上最多的、最好的，如何將這些寶貴的資源開發、利用和保護好，為當代人們造福，為子孫后代留下寶貴的遺產，是我們各級政府的責任。我們要使風景名勝資源不僅能產生經濟效益，更要服務于大眾，使其產生長期的社會效益。 建設部政策研究中心
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