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西方國家棕地重建策略及其對我國的啟示
城市化進程加快、城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)用地矛盾日益突出，迫切需要在滿足經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、人類健康和環(huán)境保護的同時，盡量減少對農(nóng)用地的開發(fā)占用，為此許多西方國家把目光投向了潛力極大的棕地（Brown-field）。棕地受多因素的影響，有許多不同類型的分類。目前西方各國對棕地還沒有一個統(tǒng)一的認識，但人們對棕地“廢棄、閑置或不充分利用，存在真實或潛在污染問題，曾被開發(fā)利用過”這3個特征已經(jīng)達成了共識。比較來說，這類土地和我國的城市存量用地非常類似，都因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和傳統(tǒng)工業(yè)沒落而出現(xiàn)，都伴隨著嚴重的失業(yè)，伴隨著周邊甚至整個城市的蕭條。為此，研究棕地問題對盤活我國城市存量用地有著非常重要的借鑒意義。 一、國外棕地開發(fā)現(xiàn)狀 1993年美國環(huán)保局“棕地經(jīng)濟再開發(fā)行動”的出臺，標志著棕地開發(fā)行動的開始。1995年的棕地行動議程中明確規(guī)定，開發(fā)棕地可以申請“社區(qū)地塊開發(fā)基金(CDBG)"，用于棕地開發(fā)的規(guī)劃制定、土地獲取、環(huán)境評價、場地清理、建筑物的拆除和復原、污染治理以及原有建筑物的改善等。1997年，克林頓政府新的棕地聯(lián)合開發(fā)行動有15個聯(lián)邦政府機構(gòu)共同參與，投入棕地重建的資金總額為3億美元。2002年，布什總統(tǒng)簽署了《小企業(yè)責任免除和污染土地復興法》，授權每年撥付2.5億美元用于被污染土地開發(fā)方面的援助，其中5千萬美元用于低風險石油污染土地的評估和清理工作。 德國政府在可持續(xù)發(fā)展政策指導之下，不斷敦促要實現(xiàn)降低新增開發(fā)用地的目標，把每天的新增開發(fā)量從2003年的97公頃降低到2020年的30公頃。魯爾區(qū)傳統(tǒng)煤礦和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的衰落造成了大約8000公頃的棕地。20世紀80年代末，隨著國際建筑展等大型區(qū)域復興戰(zhàn)略的推進，衰敗的魯爾區(qū)以文化和旅游產(chǎn)業(yè)促進棕地更新，通過內(nèi)外聯(lián)動，魯爾工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦禾亢弯撹F生產(chǎn)為基礎、以電子計算機和信息產(chǎn)業(yè)技術為龍頭，多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型經(jīng)濟區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了明顯成效。 法國工業(yè)性棕地大約為2萬英畝，主要集中于法國北部和東部的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)內(nèi)，特別是加萊和洛林地區(qū)。法國通過來自國家、地區(qū)、區(qū)域開發(fā)局以及歐洲區(qū)域開發(fā)基金等方面的資金支持，1986~1997年共有1.2億歐元的資金用于資助棕地戰(zhàn)略的實施，這些資金2/3由洛林地區(qū)、EMPL和法國政府提供，其余1/3則來自歐盟。 英國推動的棕地風險管理與修復政策取得了良好效果，超過20000公頃的棕地被確定為可再開發(fā)土地，其中約7000公頃可立即使用；在一些重要的地區(qū)如倫敦、英國東南部和東部，約有30％的棕地確定為存在污染。通過棕地重建，英國設立的2008年將有60％的新建住宅在已開發(fā)土地上建設或通過現(xiàn)有住宅轉(zhuǎn)換的目標，已于2002年提前實現(xiàn)。 二、西方國家棕地重建的策略介紹 棕地管理的焦點是使土地在城鎮(zhèn)或區(qū)域中恢復元氣，制定棕地政策是政治、科學、技術各方面的結(jié)合，必須同時處理好環(huán)境問題和空間規(guī)劃問題。綜觀西方國家棕地重建的策略，主要體現(xiàn)在以下3個方面。 （一）行政管理體制 1．政府及相關組織推動棕地重建 大多數(shù)西方國家棕地重建工作是由中央政府推動，由地方當局來具體實施。如美國棕地的管理與治理主要由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)以及非政府組織負責組織和實施。美國環(huán)保局是棕地治理的主導機構(gòu)，負責對棕地進行合理的評估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。州政府發(fā)起志愿者清潔計劃（VCP)，制定清潔標準，對整個棕地的清潔起監(jiān)督作用。地方政府和社區(qū)推動聯(lián)邦政府關注棕地問題，非政府組織積極參與并投資于棕地治理，有效推進了各類棕地治理進程。加拿大環(huán)境委員會（CCME)1993年批準了“污染土地責任報告——加拿大統(tǒng)一行動建議原則”，為加拿大各級政府被污染土地管理提供了一個指導性框架。同時，加拿大各個省區(qū)分別制定了棕地治理的政策和指導方針。德國根據(jù)土地利用法規(guī)，由地方當局控制和管理棕地重建，如由11個城市政府和42個教區(qū)組成的魯爾地區(qū)聯(lián)盟是區(qū)域棕地重建行動的重要參與方。 除了國家自身制定的棕地重建方案外，一些區(qū)域組織也積極推動合作國家的棕地復興。歐盟利用歐洲區(qū)域發(fā)展基金（REDF）和聚合基金（CF）來實現(xiàn)歐洲共同體內(nèi)最大的區(qū)域平衡。除了委員會基金框架外，專門部門的“委員會倡議”支持傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這些計劃由國家和地區(qū)政府的合作委員會提出，如用于鋼鐵用地的RESIDER計劃，用于煤礦用地的RECHAR計劃，輪船制造用地的RENAVAL計劃以及紡織用地的RETEX計劃。這些專門計劃往往為棕地修復提供相當多的資金。 經(jīng)合組織（OECD)20世紀90年代中期以來就考慮了棕地的空間背景，注意這些土地在實現(xiàn)可持續(xù)城市發(fā)展中越來越重要的作用。在1998年的報告中，該組織強調(diào)了棕地問題，并指出存在城市棕地數(shù)量、棕地重建的經(jīng)濟社會及環(huán)境結(jié)果的信息不充分；綠地發(fā)展和棕地重建的經(jīng)濟社會環(huán)境矛盾；政策和立法的停滯，阻礙了棕地重建等問題。 2．棕地調(diào)查登記制度的建立 棕地以前用途的信息對預測土地潛在污染的類型和面積非常重要，它可確保對土地修復成本的正確評估。比如歐洲大片煤及鋼鐵生產(chǎn)廢棄地，它所需要的措施就不同于城市內(nèi)部混雜的小型紡織廠廢棄地。 英國1998年開始實施國家土地利用數(shù)據(jù)庫的調(diào)查(NULD-PDL）工作，目的在對已開發(fā)的空地和廢棄地及其他用地進行再開發(fā)的適宜性評價，這為棕地重建以及設定區(qū)域住房建設中的土地再利用目標提供了基礎。 加拿大各聯(lián)邦實行了污染土地（涉及棕地）的檔案和登記制度。如不列顛哥倫比亞省要求將土地的檔案隨同土地開發(fā)方案一起遞交給規(guī)制部門。土地檔案中包括一份關于土地歷史情況和相關污染問題的標準調(diào)查表。為了對已知污染土地的未來使用者提供保護，該省要求對污染土地進行登記。在安大略的一些城市也已經(jīng)開始編制污染土地清單。 3．良好的土地利用規(guī)劃制度 發(fā)達國家一些城市的總體規(guī)劃、二級規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和功能分區(qū)中，往往對已經(jīng)確認受到污染以及那些不存在污染的工業(yè)用地的開發(fā)和利用進行了特別的限制。 英國對棕地重建的控制和規(guī)范，主要是通過全面性的土地利用規(guī)劃政策體系，而非強制性法律。對于任何開發(fā)活動的法律控制主要體現(xiàn)在1990年制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中建立的土地利用規(guī)劃制度上。對任何開發(fā)都要求有具體的規(guī)劃許可，對于棕地的再開發(fā)，規(guī)劃許可包含對地塊調(diào)查和評估，必要時甚至還包含對污染治理的要求。對超過一定規(guī)模的棕地重建項目，還要求評估其環(huán)境影響，作為規(guī)劃審批的一部分。 比利時弗蘭德斯地區(qū)建立了一個覆蓋全區(qū)的空間規(guī)劃，該規(guī)劃確定了工業(yè)用途的受限區(qū)，從而激勵了棕地的修復。 芬蘭的棕地重建政策也被整合到總體規(guī)劃政策中。新的規(guī)劃體系要求土地符合（對人類健康無威脅）土地規(guī)劃的用途，計劃修復疑似污染土地時，也必須滿足規(guī)劃的土地用途，同時要求評價土地現(xiàn)狀用途和運行需求。 荷蘭是空間稀缺且人口擁擠的國家，土地重建壓力大。荷蘭的空間規(guī)劃為綠地使用設置了很多限制條件，并鼓勵存量用地的使用。空間規(guī)劃（VINEX）第四條政策補充文件和區(qū)域空間規(guī)劃在國家一級為省、市一級的規(guī)劃提供了依據(jù)，并提出補助金和一些財政計劃。 4．鼓勵相關利益方積極參與 由于棕地重建存在著環(huán)境、經(jīng)濟、社會等問題，要實現(xiàn)棕地重建的總目標，單純依靠市場機制或者政府行為，并不能解決不同地區(qū)、不同領域的復雜的城市社會經(jīng)濟問題。這要求政府和各利益人（投資者、土地所有者、開發(fā)商、咨詢者、社會組織、技術提供者和財政部門等）溝通協(xié)調(diào)并最終達成一致。美國出臺了許多政策措施，動員社會各方力量和資源共同參與棕地的清潔、利用和再開發(fā)，卓有成效。如美國的棕地重建項目很多是由政府與私人投資聯(lián)合開發(fā)的，形成“雙贏”的局面。對于政府來說，資金的投入使廢墟變成了充滿生機的土地，由此創(chuàng)造了大量就業(yè)機會和稅收，污染的治理也減少了對人民健康的危害與威脅，而且預計未來的零售稅收將給政府投資帶來很高的回報。對于開發(fā)商來說，政府提供的補償大大地減少了投資，從而降低了開發(fā)風險。 （二）法規(guī)政策體系 1．較完善的棕地管理法規(guī)體系 法規(guī)與政策體系是棕地重建的重要保障。西方各國對棕地都有相關的法律規(guī)定，美國還針對棕地重建問題專門立法，如1976年頒布的《資源保護和恢復法》、1980年頒布的《全面環(huán)境責任與賠償法》、1986年的《超級基金增補和授權法》以及2002年的《小企業(yè)責任減免與棕色地帶復興法》等。 與美國相比，歐洲各國都沒有棕地重建的專門法規(guī)，但是相關法律中都涉及棕地，多數(shù)已經(jīng)建立了一套法律法規(guī)體系。荷蘭、德國和丹麥是歐盟國家最先擁有受污染土地政策和法律的國家，荷蘭涉及棕地的法律有1985年的《城市和鄉(xiāng)村復興法》、1987年的《土壤保護法》（1994年擴展了土壤清理一節(jié)）、《住宅法》、《空間規(guī)劃法》和《環(huán)境保護法》，荷蘭的法律基礎充分，但還需要在資金方面完善。德國涉及棕地的法律有1999年生效的《聯(lián)邦土壤保持法》、《區(qū)域規(guī)劃法》和《建筑法》等法規(guī)，前者制定了全國通用的風險評估和清理標準對污染土地進行治理的法律規(guī)定，并為清理計劃和治理合同提出了一些指導原則，后兩者涉及到地表開挖和限制新地開發(fā)等方面的規(guī)定，并對土壤處理問題提供了基本指南。丹麥2000年生效的《土壤污染法》為被污染用地的利用建立了法律基礎，該法強調(diào)了市政當局對投資和修復被污染土地的作用，并期望能夠進一步增加棕地修復的可能性。 2．不同類型土壤污染物的控制標準 棕地相當部分來自原有的工礦業(yè)用地，存在污染或潛在污染。我國1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》僅從保護生態(tài)和農(nóng)業(yè)安全的角度對土壤質(zhì)量進行劃分。歐美許多國家通過各種方式制定了各自的土壤質(zhì)量標準，或基于生態(tài)毒性數(shù)據(jù)資料，或基于水質(zhì)標準或污泥標準，或基于特殊地區(qū)的風險評價或者環(huán)境影響評價研究。德國廣泛使用的The-eikmnna-klkoe體系，給出11種重金屬和3種有機物質(zhì)的數(shù)值；The Berlin List給出了11種金屬、芳香族和非芳香族有機化合物以及3種無機物質(zhì)的限制值和修復標準。在英國，ICRCL考慮了10種可能對人體健康和植物正常生長產(chǎn)生危害的金屬，建立了背景值，低于這個標準的土壤將會被認為是沒有受到污染的土壤。 另外，由于各個行業(yè)和部門對土地的質(zhì)量和性質(zhì)要求不同，因此對土壤質(zhì)量的判定標準和判定方法、指標有很大差異，一些國家已經(jīng)根據(jù)不同用地類型制定了不同的土壤評價標準，如澳大利亞維多利亞州在其制定的《維多利亞環(huán)境指南文件》中，以法律的形式規(guī)定了用于清潔填埋物的土壤、低水平污染土壤以及重污染土壤等3類標準。 3．適當?shù)淖氐仫L險評估等級劃分 面對棕地數(shù)量眾多而棕地修復資金有限的實際情況，如何分配資金是個重要課題。為此，美國首先提出了污染土地危險等級評估體系與國家優(yōu)先名單的觀念與制度。在以人體健康、環(huán)境安全為前提之下，經(jīng)過對被污染土地的調(diào)查與評估，將基金分配給污染最嚴重的棕地，可以有效地利用基金。許多國家也參照美國的做法，如加拿大CCME建立了國家分級系統(tǒng)，評估棕地對人體健康與環(huán)境有無立即或潛在負面沖擊的可能性，對棕地進行分級，確定采取修復的優(yōu)先次序。奧地利UBA的土地評估將棕地分為4個等級，經(jīng)過全面風險評估的土地將有機會申請公共修復基金。丹麥環(huán)保署每年都會根據(jù)各郡提出的優(yōu)先名單，制定修復行動的國家優(yōu)先名單。比利時瓦隆的公共組織（SPAQUE）負責開墾被污染土地，主要任務是對以前的廢棄地進行評估、優(yōu)先配給和修復。SPAQUE現(xiàn)在正負責17個“優(yōu)先地”的開發(fā)。 （三）資金支持體系 1．棕地治理的環(huán)境責任認定與分擔 “污染者付費”原則是現(xiàn)代環(huán)境管理工作的主要政策之一，即所有造成環(huán)境損害的人都要承擔責任去治理污染，恢復原狀，這一原則使得污染者將環(huán)境惡化的成本內(nèi)部化。目前美國、加拿大、荷蘭、英國等發(fā)達國家在棕地治理與開發(fā)過程中普遍遵循“污染者付費”原則。美國CERCLA規(guī)定，棕地的治理費用由發(fā)生危險物質(zhì)泄漏的設施所有者或營運人或該設施所處土地的所有者或營運人承擔，當上述主體無法支付費用時，治理費用由“超級基金”承擔，治理費用的承擔者對治理費用負有連帶責任。加拿大環(huán)境委員會采用的棕地責任分配管理13條原則中規(guī)定，“污染者付費”原則是制定被污染土地修復政策和法律的首要原則，不過當存在“不當?shù)美睍r，棕地重建又體現(xiàn)了“受益者付費”原則；英國1995年修訂的《環(huán)境保護法》通過了《污染者支付原則》，即土地的最初污染者具有消除由他們過去的活動而造成的任何地區(qū)污染的責任；荷蘭等國家則采取在自愿的基礎上，擴大土壤污染責任主體的做法。綜觀各國棕地重建情況，環(huán)境責任主體主要是政府、污染企業(yè)、土地所有者、開發(fā)商等。 2．棕地重建的資金來源 足夠的治理和修復資金是棕地重建的基本條件。各國棕地治理資金主要由環(huán)境責任人承擔（表1）。當然，除了環(huán)境責任人，還有其他的融資渠道，如來自金融機構(gòu)的優(yōu)惠貸款，國家、省、市棕地治理示范項目的投資，私人籌措資金等（美國、加拿大、英國等國家鼓勵私人為棕地融資，丹麥半數(shù)的修復工作是由私人實施）。
西方許多國家是由政府委托有關部門成立專門機構(gòu)，制定棕地重建的管理和運作規(guī)章制度，負責棕地的治理和恢復，組織建立棕地治理專項基金。在基金的具體運作過程中，美國的超級基金運作就是成功的一例，超級基金運作的方式先由污染場地的初步評估、地塊調(diào)查、各污染地塊優(yōu)先整治排序開始，在一系列整治前期工作準備后，進行整治調(diào)查和可行性研究、選擇整治方案、撰寫整治計劃書、社區(qū)公眾參與、決定最佳整治方案、完成決策紀錄、執(zhí)行整治和長期修復維護等程序。 三、啟示 西方各國的棕地主管部門，除丹麥等少數(shù)國家是空間規(guī)劃部外，其他各國都是環(huán)境部或其下屬部門。但有效解決棕地問題必須考慮經(jīng)濟、引資、就業(yè)、生活、稅收及綠地消耗等因素。棕地重建的主要目標是土地再利用，將土地重新納入到產(chǎn)權市場的經(jīng)濟循環(huán)中。因此，成功的棕地重建政策或戰(zhàn)略需要國土部門聯(lián)合環(huán)境保護、城市規(guī)劃等部門共同制定。 （一）建立部門間的合作機制 國土資源管理和其他相關部門可以通過土地調(diào)查、制定規(guī)劃及標準等聯(lián)合行動，實現(xiàn)管理層面的整合與合作，從而達到評價棕地的目的。 (l）棕地調(diào)查：2005年我國國家環(huán)保局、國土資源部開展了全國土壤污染狀況調(diào)查工作。該工作的主要任務之一是“把重污染企業(yè)周邊、工業(yè)遺留或遺棄場地、固體廢物集中處理處置場地、油田、采礦區(qū)、主要蔬菜基地、污灌區(qū)、大型交通干線兩側(cè)以及社會關注的環(huán)境熱點區(qū)域作為調(diào)查重點”,“查明土壤污染的類型、范圍、程度以及土壤重污染區(qū)的空間分布情況，分析污染成因。在此基礎上開展被污染土壤風險評估，確定土壤環(huán)境安全等級，建立污染土壤檔案”。這是查明我國棕地現(xiàn)狀的很好契機，建議每年實行跟蹤調(diào)查，并將更新結(jié)果納入土地年度統(tǒng)計工作中，作為政府工作的考評依據(jù)。 (2）土地利用的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃：確定棕地是否適合利用的主要控制手段就是土地利用規(guī)劃。國土資源管理部門應在傳統(tǒng)的制定土地利用規(guī)劃的基礎上，聯(lián)合環(huán)保、規(guī)劃等部門，綜合分析各種土地利用的“生態(tài)適宜度”，提高環(huán)境影響因素的權重，制定土地利用的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，并用此規(guī)劃體系來加強棕地開發(fā)活動的控制和規(guī)范 (3）不同類型棕地質(zhì)量標準：國土資源管理部門可以劃分棕地類型，但是不同類型棕地質(zhì)量標準卻需要有專業(yè)知識的環(huán)保部門來負責，西方各國棕地評價標準也都是由環(huán)保部門完成的。因此，為了實現(xiàn)棕地的可持續(xù)管理，必須在此技術上要求國土資源管理與環(huán)保部門的合作。 （二）政府多手段的綜合運用 國土部門應該采取行政手段和財政手段來實現(xiàn)棕地重建。 (l）行政手段：我國只在《土地管理法》第三十五條中作了一個極其原則性的規(guī)定，即“各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”。目前還沒有一部針對棕地重建的專門性政策或法規(guī)。《土地復墾的規(guī)定》要求對在生產(chǎn)建設過程中因挖損、塌陷、壓占等活動造成破壞的土地采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)。但是顯然，棕地的范圍遠大于此，而且棕地的重建任務還要求恢復周邊經(jīng)濟、社會的發(fā)展。另外，目前的土壤質(zhì)量環(huán)境標準過分強調(diào)統(tǒng)一，并不能滿足我國土壤多樣化的特點。因此，國土資源管理部門應該完善法律、法規(guī)、標準等規(guī)章制度，實現(xiàn)對棕地重建行為的規(guī)范。 (2）財政手段：棕地重建工作需要國土資源管理部門的推動，但是具體實施起來，就需要稅收、補貼、貸款、 參考文獻
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