看起來，“小城之春”正在到來。

　　在中國的各個區(qū)域，一股名為“城鎮(zhèn)化”的投資熱浪正在悄然蔓延。

　　城鎮(zhèn)化意味著大筆投入，無論是基礎(chǔ)設(shè)施還是產(chǎn)業(yè)建設(shè)，但理想與現(xiàn)實(shí)的落差，規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，已經(jīng)成為一些地方政府的困惑所在。

　　如何實(shí)現(xiàn)投資效益與效率的最優(yōu)配置?一種思考的向度是，在老城與新區(qū)的抉擇，人與城市的互動中，尋求效率和效益的提升。

　　關(guān)于“城”的發(fā)展沖動，開始蔓延

　　新型城鎮(zhèn)化，正在改變中國大多數(shù)城鎮(zhèn)。一種關(guān)于“城”的發(fā)展沖動，開始在各個地方蔓延。

　　被稱為“湖南最美縣城”的懷化中方縣，寬闊整潔的南湖路邊，胡元平在自己開了3年多的小超市里唉聲嘆氣。人流、車流稀疏，街道和商場略顯空曠。

　　胡元平，是中方縣2009年那一波聲勢浩大的投資者之一。他仍然記得當(dāng)時對縣城的第一印象：滿眼都是正在施工或準(zhǔn)備開建的工地，“去縣政府辦事，感覺每個人都很忙，一臉興奮。”在縣城從商，政府給每個門面補(bǔ)貼3000元。

　　正是那一年，中方縣提出“旺市融城”的口號，到2012年底共投入88億元實(shí)施了168個城建項(xiàng)目，并鼓勵干部職工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民來縣城買房居住。

　　結(jié)果是，盡管縣城常住人口從2011年的1.3萬人，增加到目前的4.2萬人，但這座古老縣城并沒有像那塊矗立已有四年的巨幅標(biāo)牌所提出的口號一樣，實(shí)現(xiàn)“旺市融城”。

　　類似的場景，也在200公里外的新寧縣出現(xiàn)。位于崀山腳下的崀山鎮(zhèn)，并沒有因?yàn)閸~山這個“世界自然遺產(chǎn)”的名片，而變得更有城市活力一些。

　　從新寧縣城開車到崀山景區(qū)，一條筆直寬闊的大馬路在進(jìn)入景區(qū)后變得蜿蜒綿長，崀笏村“順風(fēng)客棧”的老板何列希每天上午9點(diǎn)多還在賣早點(diǎn)，非農(nóng)忙時節(jié)，村民們大多睡到這個時候才起床。

　　和村民們一樣，何列希的4層小樓按照縣政府和鎮(zhèn)政府的要求建造，他把其中7個房間用來做客房。每年大多數(shù)時間，房間是住不滿的。何列希唯有盼著國慶長假這種短暫的旅游旺季帶來人氣。

　　這與新寧縣當(dāng)初申請“世界自然遺產(chǎn)”時的雄心顯然有些落差。

　　就在2006年，新寧縣做出“旅游立縣”的政策思路，希望通過湖南崀山、廣東丹霞山、貴州赤水、福建泰寧、江西龍虎山、浙江江郎山“捆綁”申報“中國丹霞”為世界自然遺產(chǎn)。為此，新寧縣耗費(fèi)四年時間申遺、拆遷、村鎮(zhèn)改建。

　　在2010年申遺成功的當(dāng)年報紙上，這樣表述，“希望把崀山打造成湖南省繼張家界和南岳衡山之后又一個國際的旅游新區(qū)”。

　　但現(xiàn)實(shí)是，何列希們期待的旅游盛景，并沒有出現(xiàn)。

　　“沒有好的旅游產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)不結(jié)合起來，農(nóng)民沒辦法靠‘世界自然遺產(chǎn)’這張牌子掙錢。”新寧縣崀山鎮(zhèn)黨委書記陳挺說。而酒吧街、旅游產(chǎn)品商業(yè)街、文化廣場，這些項(xiàng)目大多還停留在設(shè)想之中。

　　對于崀山和中方縣城的執(zhí)政者來說，依靠投資拉動城鎮(zhèn)“進(jìn)化”，在一張白紙上繪就美好圖景，似乎是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)中最為直接的一種方式。他們寄望于大改大建的造城計劃提升城鎮(zhèn)的品位，但現(xiàn)實(shí)并沒有最初設(shè)想的那樣完美。

　　從2009年開始的88億投資計劃，并未給中方帶來預(yù)期的收益，直到2012年，中方縣城的城鎮(zhèn)化率也只有27.07%，仍是“懷化市城鎮(zhèn)化率最低的縣”。

　　野心勃勃的造城計劃，未來美好的規(guī)劃圖景，以及吸引的各路資金，這似乎是過去十年中國城鎮(zhèn)化的共同走向，就像海通證券所提出的一份調(diào)研結(jié)果所說一樣，中國過去十年以“人造城鎮(zhèn)”為主要模式的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，在觸動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)的同時，也透支了新城區(qū)土地、地方財力及住房消費(fèi)。

　　一個現(xiàn)實(shí)的問題是，當(dāng)大量資金開始以一種躍進(jìn)式的姿態(tài)，聚焦于城鎮(zhèn)建設(shè)之時，龐大的投資計劃背后，投資與收益的并不匹配，成為新型城鎮(zhèn)化的最大隱憂。

　　新城區(qū)的老問題：人氣從何而來

　　如何增強(qiáng)城鎮(zhèn)化投資效率?對于中國大多數(shù)城市而言，老城和新區(qū)的發(fā)展路徑選擇，是決定投資效率的一個核心命題。是大破大立去舊換新，還是老與新協(xié)調(diào)發(fā)展?

　　千年古鎮(zhèn)長樂，正在面臨老街凋零，古建筑保存的“新老”之惑。而同樣蛻變于古村的中方縣，卻選擇了另外一種路線——于空白處再造新城。

　　1998年，中方建縣，縣委縣政府所在地就在中方鎮(zhèn)，“有縣無城”的尷尬局面，讓中方執(zhí)政者選擇了新建一座城。

　　今天，站在中方縣自來水公司所在的山頭頂部，放眼望去，水河西岸，樹木籠罩之處，是被列為國家級文物保護(hù)單位、省級文化名村的荊坪古村;而東岸，則是全新的中方縣城。

　　一座橋，一邊是古村，另一邊是新城，時光就此割裂。

　　對于當(dāng)初的決策，中方縣住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局副局長趙康林的說法是，“選擇再造新城，是因?yàn)橐郧皼]有縣城，這是中方唯一的選擇。”在他看來，“和其他縣城相比，中方可以少走很多彎路，在規(guī)劃設(shè)計上能把步子邁得更大、阻力更小。也能省下舊城改造的巨大成本。”

　　最后的新縣城，選址離懷化市區(qū)10公里、水河三角灣灘地之上，建成的滬昆高速、在建的包茂等3條高速將城址環(huán)繞。

　　懷化市發(fā)改委主任梁曉明寄望于新城的未來。“縣城可依托優(yōu)越的地理位置，并憑借懷化市的交通優(yōu)勢，輻射湘鄂渝黔桂周邊五省區(qū)。”

　　從發(fā)展的角度來看，中方縣城由于缺乏老城鎮(zhèn)依托，以再造一座城的格局框定城鎮(zhèn)方向，讓知名學(xué)院教授前期規(guī)劃，再通過政府引資撬動民間資本的跟進(jìn)，是一種帶有前瞻性的做法。它避免了老城的改建，能夠用更科學(xué)的方式予以規(guī)劃和建設(shè)。

　　但這或許需要時間和雄厚資本的支撐，難以大規(guī)模復(fù)制。無法回避的是，就在中方龐大造城計劃的背后，城市功能不完善、項(xiàng)目開工率低、土地供給緊張等多種問題開始出現(xiàn)。

　　中方縣城的造城模式，現(xiàn)在仍看不到結(jié)果，但對于大多數(shù)資金有限的小城鎮(zhèn)開發(fā)來說，祁陽縣選擇的新老結(jié)合方式，或許更具現(xiàn)實(shí)性。

　　全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委副主任、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧認(rèn)為，“符合中國國情的城鎮(zhèn)化等于老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)三部分構(gòu)成。”

　　沿著祁陽縣的老城一路向西，老城與新區(qū)的過渡并不是那么涇渭分明。站在浯溪路上，向東，是老城，向西，則是縣城西區(qū)。

　　當(dāng)祁陽縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局副局長唐淵13年前來到祁陽時，老城區(qū)還不到3平方公里，到處是私人建房，高層建筑幾乎難覓。

　　改變從2001年運(yùn)作政務(wù)中心開始。那一年，祁陽縣政府層決定以政務(wù)中心推動新城區(qū)建設(shè)——這幾乎顛覆了所有人對于縣城的期望。

　　祁陽的新城建設(shè)，同樣經(jīng)歷過當(dāng)下中方縣城造城計劃所面臨的爭議困局。全開放式的陶鑄廣場與新修的政府大樓綠化公園都是面向公眾免費(fèi)開放，綠化公園和多車道的寬闊大道，幾乎在當(dāng)年引發(fā)巨大爭議。

　　“當(dāng)時有人覺得浪費(fèi)，但是現(xiàn)在回頭看這種新城區(qū)的做法，仍然是值得的。”唐淵說。

　　6月11日，夕陽下的陶鑄廣場，跳舞、散步、打球，大多數(shù)居住在西區(qū)的祁陽人，已經(jīng)將這里視為生活的主要場所。

　　用數(shù)字來具化這個新城鎮(zhèn)的變化是，2011年縣城用地面積已達(dá)24.08平方公里。老城區(qū)重視道路的翻修、升級，而新城區(qū)則重在城市規(guī)劃的合理布局，祁陽在城鎮(zhèn)化的推演中，正在弱化新與老的界限。

　　私人建房的密集，或許是過渡新老城區(qū)的內(nèi)生力量。“祁陽縣有私人建房的傳統(tǒng)，老城區(qū)大多是私人建房向外擴(kuò)展，而在西區(qū)的開發(fā)過程中，私人建房也是很重要的力量。”祁陽城建投紀(jì)檢監(jiān)察員張傳勝說。

　　最明顯的佐證是，就在祁陽街頭，外立面齊整、格局相似的私人房屋總是沿街道而排列，無論是老街，或是新路。只不過，新城區(qū)的樓層更高。

　　從某種意義上來說，老城傳承式的重構(gòu)與新城理想化的再造，并不是孤立而割裂的，在老與新的抉擇中，一種方向是，在各有側(cè)重的表象中，尋找內(nèi)生的共性。

　　有限度的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)人與城的良性互動

　　“發(fā)展可以看做是擴(kuò)展人們享有真實(shí)自由的一個過程”，1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞·森，在《以自由看待發(fā)展》一書中說。

　　這被中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉解讀成了中國式增長抉擇不可忽略的一個要點(diǎn)，“人，才是發(fā)展的中心，發(fā)展的最根本的目的是為人謀福利。”

　　對于新型城鎮(zhèn)化而言，是大規(guī)模推動城鎮(zhèn)擴(kuò)張，還是在人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)建設(shè)三者良性互動的適度發(fā)展?

　　中方縣正在思考這個關(guān)于人與城的命題——事實(shí)上，盡管已有“湖南最美縣城”的稱號，如果僅僅只有美，是無法吸引到足夠的資金流和人流的。

　　“每天都能看到從懷化市甚至更遠(yuǎn)地方來縣城拍婚紗照的人。”中方縣城管局一名工作人員說，“說明中方縣城確實(shí)很漂亮。”

　　縣城城市建設(shè)的品質(zhì)感，源自中方縣政府層大力度的投資推動。從2008年到2012年底，這里累計實(shí)施城建項(xiàng)目168個，新增投資68億多元，占縣城建設(shè)總投入88.72億元的76.8%，一座山水園林特色的生態(tài)城初具規(guī)模。

　　但真正留下的人，卻不多。中方的一種思考是，如何尋找一種關(guān)于人與城互動的通道。

　　廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長李文溥研究發(fā)現(xiàn)，福建近兩年共有30余個大規(guī)模建設(shè)小城鎮(zhèn)的計劃，分布在各個地級市。“這些城鎮(zhèn)過去僅是一個鄉(xiāng)或是縣的規(guī)模，人口不足一萬，最終只能造成資源浪費(fèi)，形成一個個‘地大人稀’的空城。”

　　對于人和城的互動而言，城鎮(zhèn)化并非簡單的房地產(chǎn)化，而是在人、城鎮(zhèn)以及產(chǎn)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)一種有限度的開發(fā)。

　　在新寧縣崀山鎮(zhèn)，陳挺仍在苦苦思索發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的問題。目前崀山景區(qū)還是典型的“門票經(jīng)濟(jì)”，2012年門票收入為4000多萬元，2013年的目標(biāo)是4500萬元，“沒有產(chǎn)業(yè)，光靠門票收入是不行的。”

　　他說的產(chǎn)業(yè)，是指崀笏村的無花果基地、田心村的農(nóng)業(yè)生態(tài)園、盆溪村和聯(lián)合村的珍稀苗木基地等，這些被陳挺稱為崀山鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點(diǎn)。

　　而事實(shí)是：崀山鎮(zhèn)大部分人依舊靠外出打工謀生，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式陳舊，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合度不高，農(nóng)民收入沒有因?yàn)槁糜伟l(fā)展得到大幅提升。

　　“對生活在景區(qū)的農(nóng)民來說，生產(chǎn)生活必須和旅游業(yè)結(jié)合起來。”陳挺說，農(nóng)家樂、宗祠文化、民俗體驗(yàn)、農(nóng)產(chǎn)品深加工變身為旅游商品……“這些都是農(nóng)民利用現(xiàn)有資源分享旅游業(yè)發(fā)展成果、提高收入的門路。”

　　現(xiàn)實(shí)在于，提升城鎮(zhèn)化效率和效益的根本，仍然在于實(shí)現(xiàn)人與城的良性互動，通過城市擴(kuò)張——產(chǎn)業(yè)帶動人氣——實(shí)現(xiàn)新區(qū)的快速興起。

　　樣本價值

　　尋找城鎮(zhèn)化內(nèi)生性效率提升的線索

　　為什么選擇中方、新寧、祁陽這三個城鎮(zhèn)?我們試圖尋找城鎮(zhèn)化內(nèi)生性效率提升的線索所在。

　　中方縣城的造城計劃和崀山申遺的旅游立縣夢想背后，是地方試圖尋找經(jīng)濟(jì)增長新興奮點(diǎn)的嘗試。

　　中方希望通過前瞻的規(guī)劃和巨量的投資定義一座新城的未來，而試圖以“世界自然遺產(chǎn)”名片振興城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)興奮點(diǎn)的崀山，則在享受過申遺的自豪后，開始思考人、產(chǎn)業(yè)與城市的關(guān)系。

　　中方和崀山城鎮(zhèn)化實(shí)踐背后，巨大投資與低于預(yù)期的產(chǎn)出之間的矛盾，該如何解決?祁陽在城鎮(zhèn)化方面的關(guān)于老城與新區(qū)的協(xié)調(diào)性發(fā)展，或許能夠提供一些新的思路。