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王鳳武在中國風景名勝區協會第三屆二次理事大會上的講話
建設部城建司副司長 中國風景名勝區協會副會長 王鳳武 根據趙寶江會長的要求，利用這次協會三屆二次理事會議，我代表建設部城建司，將建設部今年關于風景名勝區的有關工作內容，向大家做個通報。主要講三方面的工作。 一、關于風景名勝區的立法工作 根據國務院法制辦的統一要求，今年建設部風景名勝區的立法工作要爭取有所突破。到目前為止，涉及《風景名勝區管理暫行條例》的修訂和完善正在抓緊進行。 今年《風景名勝區管理條例》已正式列入立法計劃。今年必須完成的。國務院法制辦先后兩次將《風景名勝區管理條例x草案》分送了國務院的相關部門和地方各級人民政府征求意見。且前，正在進行兩項工作，一是由國務院法制辦組成調研小組，赴部分省和風景名勝區進行實地的考察和調研。這項工作估計在四月或五月份能夠完成。二是組織專家論證。專家是來自多方面的，有地方、部門的專家，有風景名勝和其他領域的專家。初步計劃是爭取五月份上報國務院，年底以前正式頒布。 《風景名勝區管理暫行條例》是1985年頒布的，到現在已經暫行了近二十年，但這部暫行條例我個人認為仍然是一部很好的條例，涉及一些基本原則仍需繼續堅持。 一是暫行條例當中明確了三級風景名勝區的管理體系，確定國家重點風景名勝區由省級人民政府報請國務院審定公布。在風景名勝區涉及的各類“區”或“園’沖，國家重點風景名勝區的級別。層次。知名度是最高的一類。其他的如“森林公園”、“地質公園”等只是部門公布建立的。級別層次較低。按照行政許可法的要求，各個部門不能設行政許可，只有國務院的決定和國務院的條例以及全國人大頒布的法律才可以設定。雖然 風景名勝區管理暫行條例》頒布的時間比較久遠，但在這一點上，是功不可沒和名正言順的，是經得起歷史檢驗推敲的。從法律意義上講，保證了風景名勝區的可持續利用和永續發展。 二是暫行條例明確提出了風景名勝區的各級管理機構以及它的性質。條例里規定，當時的全國城鄉建設環境保護部主管全國風景名勝區的工作，各級建設行政主管部門主管各地的風景名勝區工作，在條理中對建設部的管理風景名勝區的體制作了明確的界定。如果現在要想重新出臺一部條例或者法規，僅僅體制問題就會引起討論和爭議，難以定論。 三是暫行條例明確提出了風景名勝區要依法設立人民政府。根據條例的這個要求，一些景區確實對行政區劃進行了調整，重新設立了一級人民政府。如湖南的武陵源、南岳衡山等，都是一級人民政府的建制，起到了很好的統一管理作用。同時，條例中還要求不能成立人民政府的應當成立管理機構，對風景名勝區進行統一的規劃和管理。在風景名勝區的所有單位滁各自業務受上級主管部門領導之外，必須接受風景名勝區管理機構的統一規劃和管理。這一點很重要，風景名勝區從某種意義上講也是個小社會，涉及到工商、公安、環保、林場、文物保護單位以及宗教等部門，根據條例的要求，各個部門，都必須接受風景名勝區管理機構的統一管理。正因為這樣，我們一批風景區成立了準政府的管理機構的風景名勝區管理委員會，對景區內的各個部門實行統一管理。 四是暫行條例對風景名勝區的規劃提出了明確要求。條例要求風景名勝區必須編制總體規劃，總體規劃由省級人民政府審定后報國務院批準，使風景名勝區的各類開發建設活動納人總體規劃的統一管理。以上這些都是原條例的核心內容，也是我們必須堅持的原則。在新修改的條例當中，這些內容全部予以保留。同時也不可否認，與1985年相比，現在風景名勝區的情況發生了很大變化，原條例也存在這樣或那樣的不足，有需要修改和完善的地方。在新的條例當中重點突出和增補了以下內容。 第一，在條例中明確地提出了風景名勝區應該征收資源保護費。風景名勝區工作是需要經費支持的，現在完全靠贊助、募捐，靠上級撥款，這些都不能長久，關鍵要解決風景名勝區持續的經濟來源。所以在條例當中明確提出，對于在風景名勝區經營、開發的各類企業或經營實體，可以征收資源保護費。 第二，在新修改的條例中明確地界定了門票性質。風景名勝區的門票是資源保護費的重要形式和來源，必須專款專用，不能挪做它用，要用于風景名勝區的資源保護和發展，這一條非常重要。當前在風景名勝區門票的管理當中，存在這樣或那樣的偏差，有的把門票轉讓給企業，轉讓期有的是三十年，有的是五十年，有的甚至是永久性轉讓。四J！！某個景區把門票和整個風景區轉讓給一個企業，這個企業在四J；D也是個知名企業，搞了幾十年，現在他的效益相當好，有的部門就提出，過去讓你們管不怎么樣，現在一交給企業效益馬上就大增。我認為，看問題不能這樣簡單，該景區原來是一個偏遠的風景區，交通及極其不便，正因為政府對高速公路的投人，使它與成都的時間距離縮短到一個小時。同時，政府還有其他的投入，這些投人反映在游客量的上升。有的省一度成立旅游總公司，把省內景區統一收歸旅游總公司進行管理。其中有的景區門票收人約三千多萬，三年期間將近一個億的收人，公司的純利潤一年僅十幾萬。這個企業沒種多少樹，沒處理一噸污水，沒安置一戶應該搬遷的居民。但是公司的老總實行年薪制，年薪很高。在省政府組織的審計當中，發現這個公司有很多款項用處不當。在新的條例當中對門票定性為資源保護費的重要形式和來源不得挪為它用。 第三，在條例當中對風景名勝區的經營權進行了規范。據我們調查，當前在風景名勝區的經營管理中，確實存在著一些應該引起注意或應加以規范、糾正的錯誤傾向。有的地方和部門由于受短期利益或部門利益、地方利益的驅動，在對景區的管理上，往往是重經營輕保護。有的地方推行管理權與經營權的分離，引進市場化的競爭激勵機制。我認為，對風景名勝區進行市場化的改革做全盤否定或全盤肯定還為時尚早，還不能簡單的得出結論，但是由發改委會同建設部等部門對部分景區調研后準備報請國務院審議的報告當中，明確的指出了當前在經營權的管理方面，確實存在的亟待規范的一系列問題。 其一就是對資源的經營權可以市場化的類型。等級規定不清楚，出現了將本來不適合市場化經營的資源地或風景區交給企業經營管理，給風景名勝區和資源的保護帶來許多不良的影響。同時，也從另一個方面封殺了一些本來可以進行市場化經營的景區或者景區的經營項目，使他們喪失了改革和發展的機會。所以風景名勝區的經營權亟待進行規范。其二就是經營權轉讓程序的規范。當前進行轉讓的經營權沒有一家是經過國家主管部門批準的，都是地方個別領導說了算，有的是地方政府包辦，也有的是企業與資源管理機構私下操作。其三就是通過經營權轉讓實際上進行資源轉讓。在轉讓過程中，對景區的資源沒有經過資產評估，低價轉讓，甚至無償轉讓，不考慮職工的安置，利益分配不合理等等現象。其四就是轉讓后的執行和監管問題比較突出。主要是投資方不履行合同，造成一系列的糾紛，比如拖欠支付轉讓費，拖欠支付職工的安置費，開發建設資金不到位等。也有的是投資方超出合同規定的權限擅自進行開發建設，不服從管理結構的統一管理。這方面的實例也很多。四J；I省的海螺溝風景區被全部轉讓給省交通廳成立的冰I；I公司，這個冰川公司實際上是以企代政，最后造成了一系列的矛盾和問題，企業要想對農民進行管理也很難，發生了很多的糾紛。其五就是風景區門票的收人用于資源保護的費用較低，資源保護的投人嚴重不足。我認為，經營權的轉讓不是一概不行，在建設部答復四川省建設廳關于十大風景區出讓的復函中，對經營權的問題作了明確的界定：整體轉讓不可以；對風景名勝區內的經營性項目，可以委托企業經營，包括基礎設施建設；新開發的景點也可以委托企業按規劃投資開發，可以從門票收人中劃撥一部分，作為投資的補償。我認為這個復函是符合地方實際的，四J；；省曾經提出將所有權、經營權和監管權三權分離的模式，現在還在實驗過程中。我認為通過條例把經營權的管理加以認真的規范，有利于對資源的保護，有利于對風景名勝區的合理開發和利用，也有利于對風景名勝區投資主體的多元化，也有利于對風景名勝區內的經營性項目引人市場機制，進行有序競爭，使風景名勝區實現經濟效益、環境效益和社會效益的最大化。 第四，在新的條例中，明確地提出各個景區必須劃定核心區、核心保護區。劃定核心保護區的用意是兩方面的。第一是強調應該保護的必須嚴加保護，對核。動區的監管是省、部兩級要進行直接監管。同時，一些非核心區，不需要部里管的，部里就不應該管的那么寬；不需要省里管的，省里也不要管的那么寬。給地方政府、給景區以更大的管理權限，包括一些建設項目的管理權限。最近我參加了南京中山陵園風景區詳細規劃的編制討論，也明確提出了南京中山陵園風景區必須劃定核心區。劃定核心區的內涵不是要讓誰管，而是規定不能在里面搞違規項目。南京中山陵園風景區核心景區外，山的周邊地區有大量的世居居民，農民房是否要拆遷，應由當地人民政府決定。 第五，在條例當中，明確提出了編制近期建設詳細規劃和重大建設項目規劃的概念。原條例只講了總體規劃，總體規劃是管宏觀的，管大政方針、原則，但是對一些建設項目的管理，必須通過詳規和項自選址規劃來加以確定，所以這也是補充原條例不足的一個很重要的內容。我想惜這個機會把條例修改的內容向大家做一個通報，部里是很重視，全力以赴，希望在今年能夠得到國務院的批準并頒布實施。 謝謝大家。 2004年10月14日
摘自 中國風景名勝網
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