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仇保興副部長在災后重建規劃對口支援工作會議上的講話
當前是災后城鄉重建規劃編制的重要時刻，編制怎樣的規劃，不僅對災區城鎮和鄉村的重建起到決定性的作用，也對川西以及甘肅、陜西相關地區將來的可持續發展具有決定性作用。從目前的情況來看，災后重建規劃工作是非常順利的，表現在五個方面：一是進度快，外國人看了都很驚訝；二是熱情高。部隊官兵、對口支援省份以及當地的領導干部和群眾的工作熱情都非常高；三是保障充足。黨中央、國務院決定要舉全國之力，除了中央財政大力支持，社會各界紛紛捐款之外，還以每個省市對口支援一個災區縣的重建工作。我們可以這樣認為，我國歷史上所有的大災發生之后，沒有一次是如此有系統地組織全國對災區進行支援，國內如此，國際上許多非政府組織和政府機構也都伸出了援助之手；四是力量強。領導的力量、規劃界的力量都集中到了災區，優秀的規劃師、建筑師、技術人員都紛紛來到災區，奉獻他們的聰明才智；五是規劃先行，強調了要精心編制災區重建總體規劃和各類專項規劃，體現了重建工作的科學理性。可以說，災后重建規劃編制工作的開局非常好。但是，除了要充分肯定成績之外，要擺一擺少數干部和規劃師思想上存在的偏差，進一步明確災后城鄉規劃編制的一些原則，更一步闡明今后的重建策略。概言之，就是問題、方針、策略。 一、問題 與黨中央國務院的要求相比，與國內外人民群眾的期望相比，與災區人民群眾的愿望相比，災后城鄉重建規劃工作還存在這樣那樣的問題，尤其是災區的少數基層干部和規劃工作人員，由于知識缺乏、經驗不足，理性不足，認識上還存在一些偏差： 1、過分強調通過制定和實施規劃實現一步到位的“高標準”或希望借重建之機“一步脫貧”，忽視了當地資源、產業、環境、生態的承載力、發展的可持續性和重建目標落實的階段性與漸進性。在一些城鎮重建規劃的第一稿中，幾乎都提出災后重建要與推進城鎮化、工業化和社會主義新農村建設相結合。我認為這些都沒有錯，但是不能本末倒置。城鎮化、工業化和新農村建設是一個長期的漸進的過程，不能期望靠災后重建規劃作為主導力量在短時間內實現。近遠期規劃和發展目標不能混淆，災區三年重建總體規劃就是為可持續發展和長遠發展、新農村建設奠定基礎，而不是其本身。 2、過分依賴上級政府財政支持和對口援助，忽視農民自力更生重建家園、自主創業的積極性和主動性。尤其是在現代傳媒日益發達的今天，更要防止某些片面的輿論宣傳過分“吊高”災區基層干部群眾對災后援助建設的心理預期和依賴思想。通過城鄉重建規劃的編制與公示也將起到強調自力更生、艱苦奮斗，用自己的雙手重建家園的激勵作用。此外，通過創新創業、重建家園先進事跡的宣傳來激發士氣，切實防止將災后重建變成規模巨大的“輸血工程”。 3、過分注重短期內出重建形象和易于管理，過分強調農民住宅和村莊的異地集中安置，忽視了農業、農村的產業特點。有些基層干部，平時就喜歡把村莊合并在一起，按照城市的模式來進行新農村建設，這是非常忌諱的。特別是在山區，合并村莊和鄉鎮會帶來農民生產和生活上的不便利。事實證明，在農村，生產空間、生態空間和生活空間是難以分離的，農民居住點附近就是耕作的土地，而其周邊是生態用地，三者相互是不能分離的。歷史上形成的農村居民點分布往往對農業生產而言也是最有效率的。此外，村莊、鄉、鎮、縣城這四個層次是相互依托、相互服務、相互支撐的。鄉村的大合并、大搬遷、大疏散，都不利于災后的鄉村重建和持續發展。縣城和建制鎮的主要功能是為周邊村莊和農戶發展農業生產服務的，盲目移址重建會因農民辦事不方便而損害這種服務功能。山區鄉政府所在地的分布也具有同樣的功能，應尊重歷史，尊重自然地形環境，方便服務三農。除了少數山區村莊因為存在嚴重次生災害威脅需要搬遷安置之外，對山區群眾普遍實施下山集中安置是不現實的。 4、過分強調由政府按照統一標準和規格，統一建設農村“抗震房”、“抗震村”，忽視地方文化傳統和特色。事實上，經過少數民族世世代代持續地努力，有著“神禹故里”、“千年美城”美譽的北川縣城，以及被譽為“川西鑰匙”、“西羌門戶”和“成都后花園”的汶川，旅游業在災前已成為增長最快的綠色產業，在短短三五年時間內，當地數千農戶依靠“農家樂”而迅速致富，形成了當地獨特的風土人情、地形地貌相互協調的建筑風格，走出了一條快速致富的可持續發展的路子。如果災后重建盲目求新、求現代化、求一律化的農房設計，村莊集中，風格更新，不僅會毀壞旅游業發展的資源，也會浪費山區寶貴的耕地，消耗大量的建筑材料，也扼殺了人民群眾用雙手建設家園的積極性。尤其是在少數民族地區，如果錯誤的災后重建規劃使得羌族和其他少數民族特色的建筑風格遭到破壞，那對當地民族文化和今后的可持續發展來說都將是一場災難， 5、過分強調等待地質和地震部門拿出精準的地質基礎資料和地震設防區劃圖紙后再編制規劃。既然精確的地震預報目前尚不可能，精確的地震區劃幾乎也是難以企及的。城鄉規劃編制人員應主動會同工程地質勘察和建筑抗震專家進行現場分析評估和鉆探，劃分出建筑的地質環境適宜區、基本適宜區、適宜性較差區及不適宜區，并積極利用前三類區，主動避讓第四類區，從而科學確定規劃區內的房屋建筑、市政工程、公用事業、教育衛生及其他公共設施的平面布置。 環境承載力的判斷，要基于歷史的現實，要讓理論來逼近實踐，而不能讓原有的實踐來服從于人為的推論。川西地區有些村鎮有幾百上千年的歷史，當地民眾以自己獨特的文化與這塊土地相處了上千年，如果有人現在突然說生態承載力有問題了。人們不禁會問：到底是引用的理論模型有問題，還是當地民眾千百年的實踐有問題？所以，我們要有理性的思考和清醒的態度。對于村鎮是原址還是移址重建，應當依據兩個標準，即2001年編制的建筑抗震設計規范（GB50011-2001）和2007年編制的城市抗震防災規劃標準（GB50413-2007）。從對災區建筑現狀的調查可以得出，盡管經歷了前所未有的大地震，盡管原來當地的地震設防標準較低，但凡是嚴格按照2001年版建筑抗震設計規范建設的建筑基本完好，至少是沒有倒塌。 6、過分強調對震損建筑推倒重來，希望全部以新建筑來取而代之，忽視受災城鎮既有可用建筑和可修復建筑的巨大潛力。有少數基層領導認為，反正有發達省份對口支援，干脆把震毀建筑全部拆除，建設全新的、現代化的城鎮和農村。但據中國建筑科學研究院專家對災區城鎮檢測評估的800萬平方米建筑中，輕微損壞的約占50%，中等損壞可修復的占40%，嚴重損失的僅占10%。由此可見，如推行“一推重建”的辦法，其結果會造成巨大的浪費。 7、過分強調政府包攬災后重建工作，忽視市場機制配置資源和企業法人單位參與重建的巨大潛力。本次重建工作與三十年前唐山地震重建的一個巨大區別在于，改革開放后的今天，已經建立了市場經濟體制，絕大多數災區人民都已擁有私人房產，絕大多數農民都有了自己30年不變的宅基地和責任田。而且市民群眾一旦購買了具有70年土地使用權的房產，等于與政府簽署了為期70年的公共服務合同（地方政府收取的土地出讓金大部分用于城市公用設施建設）。尊重這些財產權利，保護產權人的利益，不僅能充分調動財產擁有者積極投身重建工作的積極性和創造性，而且還能迅速恢復災區社會誠信和政府的公信力，讓市場機制配置資源的作用得以發揮。尊重與保護個人財產，不以“不可抗力”來隨意剝奪民眾的財產權，不僅是一種社會良知，更是號召全體民眾自力更生，以自己的雙手重建家園的基礎性工作。只有當尊重災區人民的財產所有權，促使他們成為成熟的災后重建主人時，重建工作才能高效率地開展，重建規劃才能有效落實，才能在重建過程中避免巨大浪費。從這一意義上看，那種無視公民財產權，希望借助政府的大投入，以“公有制、大鍋飯”的形式來重建家園的動機，有可能會釀成“人為的災害”和巨大的腐敗浪費。 二、方針 1、尊重自然。這是科學發展觀的體現。要求災區城鄉重建規劃和建筑設計對自然生態環境做到“低沖擊、低索取、強適應”。所謂低沖擊，就是要求重建規劃要依據城鎮和村莊原來的歷史文脈，依山就勢、分散安置、小型組團、就地重建。正如美國生態建筑學的創始人賴特教授所說的那樣：讓建筑和城鎮從自然環境中“生長”出來那樣，與自然相融合，強調城鎮、村莊與河流、森林、山脈的和諧相處；低索取，就是要尊重山區農民生產、生活、生態地理空間的同一性，尊重農業生產循環利用資源的模式，盡可能修復可修復的建筑物和構筑物，循環利用一切可以利用的資源，多采用本地建筑材料和技藝，結合現代的抗震技術來建造富有本地傳統文化特色的建筑和住宅，盡可能地采用各種形式的可再生能源；強適應，就是要求城鎮和鄉村生命線工程要有很強的適應性，如柔性化管網、雙線制的對外交通通道、高抗震的建筑、多樣化的避災場所和高保障度的消防、通訊廣播系統等等。 2、尊重當地文化。要尊重城鎮的歷史性風貌、建筑風格、社會資本、地方習俗。從國內外災后重建的歷史教訓來看，對地方可持續發展影響最大的是城鎮空間布局、建筑風貌。歷史上受援建的城鎮通常會出現四種風格：一是外地風格加一律化，這是最糟糕的；二是外地風格加多樣化，這是我國大江南北“千城一面”的縮影；三是本地風格加一律化，城鎮有特色，但街道和居民區的景觀也很呆板；四是本地風格加多樣化，這是我們所希望的。因此，對口援建城市的規劃設計人員一定要尊重災區當地的文化，努力給當地留下可持續發展的資源。規劃師和建筑師要有高度責任心和創新能力。1996年云南麗江發生大地震，該市90%的房屋被震毀。當時的災后重建規劃就要求所有歷史性建筑一律保留，新建建筑都應該是納西族風格，所有不是當地風格的建筑都進行了改造。結果，僅僅半年多的時間，一個能與風光秀麗的玉龍雪山相協調的歷史文化名城就留給了世人并成為世界文化遺產。麗江災后重建的經驗說明：只要充分尊重當地建筑的歷史風格和原有的城鎮文脈格局，災后經濟的可持續發展才能實現。農村、城市都有社會資本，這是歷史積淀而成的人與人、人與社會、人與政府、人與企業之間的多渠道的對話溝通機制和人們熟知的種種社會場景與文化習俗，利用和保護這一資源有助于災后重建和可持續發展。因此，城市規劃師和建筑師應在災后重建過程中注重保護自然資源和社會資本。 3、尊重普通百姓的利益。一要尊重普通百姓的愿望，不能簡便地以基層干部的愿望來取而代之，更不能強制要求災區民眾服從領導干部的個人偏好。二要尊重基本產權。尊重房產權、宅基地的使用權、農田承包權，才能充分調動產權人重建家園的積極性。三要尊重群眾重建工作的自主性和創造性。如羌族傳統的建筑形式和風格是當地該民族群眾長期在這一地震多發地帶與自然抗爭并實踐和諧相處的智慧的結晶。四要尊重已經形成良性的就業和產業發展的模式。較普遍的農家樂就是一種促進當地可持續發展的重要模式。建筑、規劃、基礎設施建設都要有助于這種模式持久穩定的發展。重建的城鎮要杜絕城市大馬路、大廣場、大草坪、大房子，杜絕少數官員偏愛的形象工程、標志性建筑，杜絕奢侈浪費。 三、策略 1、明確城鎮和農村災后原址重建與異地重建的程序和方針。城鄉災后重建規劃的編制應積極倡導以就地重建為主的策略。1949年至2007年我國一共發生15次破壞性地震，其中13次是就地重建，只有唐山和新疆烏恰是異地重建。事實證明，唐山異地重建的目標也沒有實現，老百姓還是愿意搬回來。就地重建的優勢是場景熟悉、文化的聯系、自然資源的利用、基礎設施的低成本恢復，還有老百姓的心理情結等等。日本是地震多發國家，但是近一千年來，日本對受災城鎮都沒有實施異地重建。因為異地重建造成大量人口流出，地區經濟活力下降，而且也很難得到當地全體百姓的同意。依據我國的相關標準規范和震后重建的實踐，就地重建完全可以通過現代的抗震技術克服地震次生災害造成的困難。我國地震烈度6-9度的地區占國土面積的60%，23個省會城市和三分之二人口達百萬以上的城市分布在地震烈度在7度以上的高危險區域。同時，要明確什么是斷裂帶，什么樣的斷裂帶需要避讓一定的距離才能規劃建筑物。8級以上地震災區的地表通常會形成縱橫交叉的裂縫，但這些裂縫并不屬于發震斷裂帶，只要利用建筑抗震技術處理后就可建造建筑。相對于地震學、地質學，建筑抗震是成熟的科學。 只有符合下列條件的少數村鎮才可異地重建：一是地震所造成的次生災害直接威脅某一塊建設用地，依照標準，將這一塊建設用地列為不適宜建設用地，可改為公園綠化用地；二是在震中受到嚴重破壞、而且位于風景名勝區或自然保護區核心保護區內本來就應該搬遷的村莊；三是原來并未規劃、沿著主干公路和城郊主干道兩側違章建設的“夾路村”，既存在嚴重交通隱患，本應搬遷的村莊；四是在地震中確實所有的農田和林地被泥石流沖毀，沒有任何生產資料可以利用，以后也不可能恢復農業生產的村莊才考慮移民搬遷。 2、盡快編制三類規劃。一是要組織規劃、工程地質、建筑抗震專家，在一周之內解決影響城鎮體系規劃編制的7個鎮15個鄉是原址重建還是移址重建以及合并的問題；二是要在兩個星期內完成縣市域村鎮規劃，要確定交通、能源、水利、通訊、教科文衛等公用設施的空間布局等內容。規劃必須要有充分的依據，有可持續發展的判斷，對搬遷存在的巨大障礙和資金要有足夠的心理準備；三是城市和鎮總體規劃的回顧和修編，對口扶持城市規劃部門要盡快評估災區城鎮原有規劃，找出抗震、節能減排、污水、垃圾，防災設施、地方風格等方面的問題和缺陷，在評估的基礎上，建立項目庫。但是，現在的情況是，城鎮重建規劃還沒有著手編制，就有了投資總額達一百多億的項目群。這不僅不符合《城鄉規劃法》和《災后重建規劃條例》（條例明確要求重建規劃要與城鄉規劃相銜接），而且還將會造成重建資金的浪費。 3、三年重建規劃與二十年城鎮總體規劃要在時間和內容上有機銜接，明確重建次序上的優先。先農村重建，后城鎮重建；就地重建先行；交通便利的城鎮先行；先生命線工程，一般建筑后行；容易修復的建筑先修復，重建建筑后行。重建的時序是否準確關系到能否順利實現三年規劃的目標。只有少數符合前述四種類型情況的村莊應有所避讓，其他都應當原地重建。 4、明確組織協調方式，防止無序混亂。一是四川、陜西、甘肅三省建設廳要按照三個規劃和項目庫落實實施力量，主動開展協調工作。二要防止政府大包大攬重建工作，扼殺市場主體的積極作用。政府不能包攬所有的建設項目。理想的狀態是產權擁有者聯合起來，采用招投標的形式尋找施工和監理企業，政府負責規劃和指導，并編制一個合同樣本，便于供需雙方明確各自的法律職責。三要注意重建資金安排的優先次序，防止財政資金排擠民間資金。上級財政要讓下級財政，上級財政應當用于最基本的生命線基礎設施的建設和地質災害治理的“抄底”；對口支援資金要讓社會認捐資金，對口支援不能搶建那些社會認捐資金愿意捐獻的項目，如學校、醫院等；認捐資金讓認建資金，因為后者不僅能攜帶重建資金包建、包質量，更能彰現重建資金和人力資源援助渠道的廣泛性。 5、要建立信息發布公開制度，防止后勤支持不力。一是各相關省建設廳要建立專門網站，及時發布災區建材、器材等各類建設物資和工程技術人員的需要。建設廳要成立城鄉重建規劃總指揮部，建設部將派員長期駐扎四川，幫助協調城鄉重建工作。二是積極與相關部門溝通聯系，組織協調，做好上下左右的銜接。及時組織全國規劃建設的人力資源進入災區現場，及時發布需求信息，及時組織國內外的對口援助。最艱難的，是要做好對口支援單位與當地黨政干部之間的協調。要把工作做實做細。三是災后重建工作必須充分依靠基層黨組織和村委會或基層組織，并調動他們工作的積極性和有效性，防止“直接插手、包辦代替”而浪費寶貴的組織資源。 我相信，只要我們明確了城鄉重建規劃的指導思想，明確了任務和策略，明確了要克服的思想偏差，我們一定會取得重建規劃編制和實施的決定性勝利。
編輯：jojo |
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