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換位思考--面向貧困群體的城市規(guī)劃

[日期：2009-12-25] 來源：北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院作者：陳軍發(fā)表評論(0)打印

從基尼系數(shù)所想到的

基尼系數(shù)是反映社會經(jīng)濟收入差距的一項指標(biāo)。如果貧困群體與富裕群體經(jīng)濟收入差距大于0.4，社會將形成不公平性，社會不穩(wěn)定因素將會產(chǎn)生。

北京是我國的首都，其社會經(jīng)濟的穩(wěn)定承載著全國的穩(wěn)定。然而令我們震撼的是，在北京貧困群體中，大量人口處于失業(yè)狀態(tài)，并且每年以2.5萬人的速度增加，北京的基尼系數(shù)已經(jīng)接近于0.3。

當(dāng)前，面臨空間結(jié)構(gòu)尋求調(diào)整的北京，社會、政治穩(wěn)定是首都的大事、國家的大事。我們不能忽視低收入階層的生存狀態(tài)，我們不能忽視貧困群體的生活空間。也就是說，我們不得不關(guān)注面向貧困群體的規(guī)劃，在修編北京城市總體規(guī)劃時，需要我們對貧困群體給予更多的重視與關(guān)愛。

貧困群體形成的歷史過程

貧困群體是指其家庭收入難以維持溫飽生活的人群。

從歷史形成上看，清朝政府為了排斥異族，將生活在北京內(nèi)城的漢族居民逐到外城，形成北京城南部的貧民區(qū)和商業(yè)區(qū)。

建國后的20世紀(jì)50～60年代，在城市南部建設(shè)了大中型企業(yè)，形成許多工業(yè)區(qū)、宿舍區(qū)，并成為工人較為集中的地區(qū)。到了20世紀(jì)80年代后期，由于生活條件沒有進一步改善，這些地區(qū)逐漸淪為人口稠密、房屋破舊、環(huán)境較差的區(qū)域。

20世紀(jì)90年代初，由于重新修訂北京城市總體規(guī)劃，工業(yè)區(qū)實施“退二進三”城市發(fā)展戰(zhàn)略，大量污染擾民企業(yè)搬出城區(qū)，當(dāng)城市獲得發(fā)展的機遇與環(huán)境改造的同時，大量下崗職工變成了失業(yè)的貧困人群。例如，僅2000年，北京就新增下崗職工30萬人。與此同時，隨著城市化的迅速發(fā)展、北京城市建成區(qū)的擴大，也蠶食了大量的土地，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的增加使得喪失土地的農(nóng)民，成為新生的城市貧民。除此之外，大量的外來人口積聚在北京的城鄉(xiāng)邊緣及城中村，由于素質(zhì)低，收入不高，這些人也淪為城市的貧困人群。

從城市居民的收入來看，北京的貧困群體占城市常住人口的20%。

從城市貧困空間分布來看，宣武區(qū)、崇文區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)正成為北京城貧困人群的棲息地。

與城市規(guī)劃有關(guān)的貧困成因

貧困群體面臨的生存危機主要表現(xiàn)在：居住、生活成本大于他們所能承受的經(jīng)濟支付能力。

在城市規(guī)劃領(lǐng)域，貧困所涉及的是城市能否提供給他們住得起的房屋？城市能否提供給他們大量的就業(yè)崗位所必備的設(shè)施？城市能否提供給他們維持基本生活需要的商品市場？如果不能提供，那么城市中的這些貧困人口將面臨生存危機。

提供低收入住房的問題

北京城市建設(shè)正處于前所未有的高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。以2002～2003年為例，每年住宅竣工面積近1800萬平方米，人均住房使用面積18.67平方米。如此高的住宅建設(shè)速度，如此多的住宅建設(shè)量，北京貧困人群早已過上“幸福生活”了吧！

然而，再看看政府為低收入階層建的經(jīng)濟適用住房。以2002～2003年為例，每年經(jīng)濟適用住房竣工面積僅200萬～300多萬平方米，只能夠滿足2萬多戶低收入家庭居住。如果政府按2萬戶/年速度為低收入家庭建設(shè)住宅，近10年來僅提供了約20萬套戶的經(jīng)濟適用住房。可北京有1423萬常住人口，按貧困人群占北京總?cè)丝诘?0%推算，大約有75萬戶居民需要政府提供經(jīng)濟適用住房，但經(jīng)濟適用住房還不到商品房竣工面積的1/10，為了獲得一處便宜住房，必然出現(xiàn)“千人排隊”的等號景象。現(xiàn)實的情形是：大多數(shù)的貧困人群仍住在擁擠破舊的住房中，便宜住房成了他們改善生活中的最大渴望。許多貧困的外來流動人口更成了被“遺忘角落”，他們大多在城市邊緣，住最為臟亂的房屋，過高的居住成本成了他們最大的生活負(fù)擔(dān)，首都北京冰冷的寒冬成就了他們對城市的最初印象！

提供就業(yè)的空間問題

伴隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)變，就業(yè)崗位的缺失已經(jīng)造成了最大的社會貧困問題。

從20世紀(jì)90年代開始的北京舊城危房改造，使得一大批居民的住房問題得以改善，然而居民就業(yè)生活問題也“浮出水面”。例如搬遷的居民到了郊區(qū)，原有的社會結(jié)構(gòu)及就業(yè)環(huán)境也跟著喪失，胡同內(nèi)的小規(guī)模商業(yè)氛圍變成了地產(chǎn)商名下的商場、飯店，適合貧困人群就業(yè)的商業(yè)環(huán)境已經(jīng)成為歷史。

而工業(yè)區(qū)的調(diào)整改造，本來遵循的是“退二進三”的改造思路，然而呈現(xiàn)在我們面前的景象是，大量的高檔商品住宅樓拔地而起，職工下崗了，但沒有了再就業(yè)的商業(yè)空間。因為企業(yè)技術(shù)更新改造，需要大量資金，不得不聽從開發(fā)商的意見，而開發(fā)商關(guān)心的是住宅好賣、收益高，商業(yè)產(chǎn)業(yè)回收資金慢。選擇的結(jié)果是“退二沒有進三”，下崗職工成為城市更新改造過程中的貧困人群。

在城市近郊區(qū)，為了改善北京的生態(tài)環(huán)境，從1993年開始實施北京城市綠化隔離帶建設(shè)，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部也成了“炙手可熱”的區(qū)域。但隨著喪失土地的農(nóng)民越來越多，城市中的閑散人員不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，未來4~5年以后將有12萬農(nóng)民失去土地，這些過去的“郊區(qū)田園的牧歌者”，將成為“都市街道的放牛娃”。雖然政府部門要求建設(shè)過程中解決農(nóng)民就業(yè)安置并提供產(chǎn)業(yè)空間，然而隨高檔產(chǎn)業(yè)化的擴大發(fā)展，已經(jīng)沒有多少可以為農(nóng)民提供的就業(yè)機會了，與此同時，還有人借“城市環(huán)境整治”為名，將失地農(nóng)民“一腳踢”，城市中適合貧困人群生存的這些土壤正在越來越少！

由于我國城市地區(qū)間發(fā)展的不平衡性，大量的外地人口正在流向首都，流向北京，激烈的就業(yè)競爭導(dǎo)致了低收入階層的大量增加。據(jù)調(diào)查，近10年來貧困群體工資水平幾乎沒有太多提高，因為北京正在發(fā)展“具有首都特色”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)，這些沒技術(shù)、低素質(zhì)的流動人口沒有太多的就業(yè)機會，高起點的就業(yè)崗位成為他們難以逾越的“門檻”。

生活必需的公共空間提供問題

適合貧困人群生存的的公共空間配套資源，正在被所謂的“城市環(huán)境整治” 擠壓、侵占；農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸被大型的商業(yè)超市所替代，小商品市場正在被“清除出城市”；“早市”這一最具有特色的、老百姓所喜愛的商業(yè)也正在消失。

這些低收入階層生活的公共資源正在被利于富人生活習(xí)慣的購物場所所替代，沒有了低生活成本的保證，北京城正在成為一個適合富人生活的城市，提倡的“宜居城市”將會成為“冠冕堂皇”。

從城市的公共資源配置來看，我們的城市規(guī)劃還沒有從不同社會群體所需要的設(shè)施進行統(tǒng)籌規(guī)劃，如果真正關(guān)注城市“弱勢群體”的生存危機，應(yīng)該考慮我們規(guī)劃工作能為他們做些什么，是否應(yīng)該編制面向貧困群體的城市規(guī)劃。

窮人與富人的對話

政府、窮人與富人對城市的發(fā)展變遷都給予熱情的關(guān)注，關(guān)心的內(nèi)容大同小異，然而出發(fā)點各不相同，從他們關(guān)注的話題中，可以思考哪些方面更應(yīng)喚起我們心靈深處的震撼。

對話一：城市空間

政府關(guān)心的是“兩軸兩帶多中心”、城市發(fā)展的空間在哪里、古城如何保護、舊城如何疏散、市域怎樣轉(zhuǎn)移、村鎮(zhèn)如何整合、區(qū)域怎樣發(fā)展。

而窮人與富人不關(guān)心這些，他們關(guān)心的是與他們生活息息相關(guān)的城市，20年后居住生活會發(fā)生怎樣的變化。

富人：“今后該在哪里買房，哪里的商鋪會漲價，哪里的投資更劃算？”

窮人：“政府怎樣解決我們的生活困難、提高我們的生活水平；政府會投入多大力量進行危改；政府以怎樣的方式解決我們下崗再就業(yè)；像我們這樣的外來流動人口怎樣安居樂業(yè)，我們的生存空間在哪里？”

對話二：居住、公共設(shè)施、交通設(shè)施空間

富人：“關(guān)心的是哪里有別墅區(qū)、TOWNHOUSE、高檔房、貢院；哪里有燕莎、賽特、王府飯店；哪里有酒巴街、SHOPPINGMALL；哪里有貴族學(xué)校、三甲醫(yī)院；哪里有古玩店、高爾夫球場？”

窮人：“關(guān)心的是哪里有經(jīng)濟適用住房；哪里有早市、農(nóng)貿(mào)市場；哪里有折扣便利店；哪里有不需要贊助費的學(xué)校；哪里有更便宜的醫(yī)院？”

富人：“關(guān)心哪里又修了高速路；哪里又修了環(huán)行線、開車方不方便。

窮人：“關(guān)心哪里又修了地鐵線；哪里又開了公交道；人走哪里更安全了”。

對話三：一種新話題

富人：“聽說總體規(guī)劃新增加了許多城市混合用地，我們又可以建高檔商品房了，接著有錢賺了。”

窮人：“政府沒有更多經(jīng)濟適用住房賣給我們，還不如將這些用地給我們建貧困群體居住區(qū)，我們會發(fā)自內(nèi)心地感謝政府的關(guān)愛。”

對話四：有關(guān)政府的“面子”

富人：“政府整治環(huán)境有什么不好，城市美化了、住宅寬敞了、公園漂亮了、污染少了、生活質(zhì)量提高了，這難道不是政府為老百姓做的實事，政府為我們花了多少錢，去修環(huán)路、去建地鐵、去搞綠化。”

窮人：“能不能去印度看一看，城市里到處是貧民窟、破馬路、垃圾溝，政府的面子很不好看，但是平民窟是祥和的，社會是穩(wěn)定的，我們能不能先滿足生活需要，再提高生活質(zhì)量。”

如何制訂面向貧困群體的規(guī)劃

我們回到開始的基尼系數(shù)的討論，從城市規(guī)劃的公平性角度換位思考，我們無力從經(jīng)濟上解決貧富收入的差別，但我們可以通過修正城市規(guī)劃內(nèi)容，給貧困人群提供一個公平的生活環(huán)境、就業(yè)空間，從而避免社會對貧困人群生存空間的掠奪式開發(fā)。

規(guī)劃態(tài)度

城市規(guī)劃是政府對城市發(fā)展實施的宏偉藍(lán)圖，以滿足生活在這個城市里大多數(shù)人的需要，而不只是社會精英、富人的需要，也就是說，在這個藍(lán)圖內(nèi)理應(yīng)包括城市貧困群體。那么，我們就需要重新審視我們的規(guī)劃立場，進行換位思考：我們的城市規(guī)劃不能站在社會少數(shù)人立場，滿足開發(fā)商的要求、富人的要求，而是要站在更廣泛人群的立場，傾聽他們心靈的呼聲，關(guān)心他們的冷暖，那么我們的城市規(guī)劃將會成為民主的規(guī)劃、人民的規(guī)劃。

借鑒“他山之石”

與北京一樣，印度的孟買、新德里同樣處于城市化進程中，人口眾多，貧困群體占城市人口的80%，高于北京，他們關(guān)注貧困群體的做法具有借鑒性。

在城市中，解決居民住房問題的關(guān)鍵是用地問題，他們一方面增加市中心的居住密度，但這種地段的住宅售價昂貴，低收入支付不起，另一方面在城市外圍為低收入者建設(shè)新區(qū)，但新區(qū)距離工作地點太遠(yuǎn)，交通又不方便，為此，政府在新區(qū)中建設(shè)區(qū)中心，增加就業(yè)崗位，這樣一來，附近地區(qū)的地價立即上升，原來為低收入者建造的房子立即被有錢人買光，而窮人們只好在工作地點附近自發(fā)地形成了擁擠雜亂的居住區(qū)。

為了解決上述問題，印度政府開始嘗試將土地社會化，在10年前，印度政府通過一個 “關(guān)于個人對城市土地使用權(quán)的一個最高限額，任何多余的土地必須以最低價賣給政府，用于建設(shè)低收入住宅” 的法案。印度偉大的貧民建筑師柯里亞還提出一個理想社區(qū)藍(lán)圖：“也許，我們需要的不僅僅是更多的常規(guī)城鎮(zhèn)，而是一種類似城市與鄉(xiāng)村的復(fù)合體的新型社區(qū)”，來解決貧困人群的居住生活問題。一句話，所謂的“他山之石”，就是政府應(yīng)加大低收入階層土地供應(yīng)數(shù)量，保證貧困人群生活的基本需要。

降低居住成本

在舊城內(nèi)，進行歷史文化名城保護的同時，不要僅僅注重保護，還要關(guān)注生活在破舊房屋內(nèi)貧困人群的居住狀況，在實施有機更新的危舊房改造中，政府應(yīng)有計劃地提供廉價房屋，改善他們的生活環(huán)境；在工業(yè)區(qū)“退二進三”結(jié)構(gòu)調(diào)整中，關(guān)注下崗職工的居住情況；在城市化的進程中，外來人口理應(yīng)有一個生存的土壤，消除他們“背井離鄉(xiāng)”的感覺，所有這些都需要城市規(guī)劃提供大量的貧困人群住得起、買得起的經(jīng)濟適用房或便宜的廉租房。

另外，在城市化快速發(fā)展的今天，隨著遠(yuǎn)郊工業(yè)園區(qū)的急劇“膨脹”及越來越多的外來人口遷入、就業(yè)，在工業(yè)區(qū)周圍建一些低成本居住區(qū)，或許是一個很好的適合外來貧困群體居住的選擇。例如，從北京近300萬的城市外來人口中，按貧困群體大約10.30%推算，就有近31萬的貧困群體需要住房，按人均12～15平方米住房面積計算，則需要建房380萬～470萬平方米。

由此可以得出結(jié)論：面向貧困群體的城市規(guī)劃，在圖上畫出多少居住用地還不夠，還要確定哪些是為低收入居民提供的，哪些是他們筑巢引鳳的棲息地，而不像現(xiàn)在這樣，這邊一個花園、那邊一片洋房！

增加就業(yè)空間

據(jù)統(tǒng)計，2003年北京城鎮(zhèn)勞動力供給總量為40萬，城鄉(xiāng)勞動力供給總量62萬，經(jīng)計算大約全年失業(yè)人員為20萬，解決途徑為：10萬為需開發(fā)的社區(qū)就業(yè)崗位，10萬需通過發(fā)展勞動密集型企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加的就業(yè)崗位。城市面臨這么大的就業(yè)缺口，在城市規(guī)劃編制中應(yīng)給予充分的重視。

在舊城內(nèi)，歷史文化保護街區(qū)中的沿街商業(yè)空間應(yīng)該保存，這些就業(yè)的空間是老北京傳統(tǒng)風(fēng)俗文化的“精髓”，也是在老北京城生活的貧困人群的就業(yè)希望。

由于東南郊工業(yè)區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，已經(jīng)有114家國有企業(yè)面臨改組、搬遷、兼并、破產(chǎn)，而首鋼、汽車總公司、化工集團就有6.87萬人進入勞動力市場。面臨如此大的就業(yè)壓力，如何在企業(yè)的用地規(guī)劃調(diào)整改造過程中，提供第三產(chǎn)業(yè)的空間，是解決就業(yè)問題的關(guān)鍵，不能將用地全部調(diào)整為居住用地，應(yīng)預(yù)留一些產(chǎn)業(yè)用地，解決下崗職工長期穩(wěn)定的生活來源。

而在城鄉(xiāng)結(jié)合部，僅在2003年就有富余勞動力22萬人，2004年還有4萬余人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，由于農(nóng)村勞動力在實現(xiàn)就業(yè)以后的社會保障制度不完善，導(dǎo)致其就業(yè)以后的社會穩(wěn)定性差，從根本上并沒有實現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的真正轉(zhuǎn)移，面臨城市化出現(xiàn)的貧困危機。因此，在實施城市綠化隔離帶的過程中，為了使喪失土地的農(nóng)民有著穩(wěn)定的收入來源，應(yīng)明確規(guī)定產(chǎn)業(yè)用地不允許出讓，農(nóng)民以土地入股，獲得收益，否則這些貧困群體將會被他們賴以生存的土地和城市化的結(jié)果所拋棄！

結(jié)合與城市規(guī)劃有關(guān)問題，應(yīng)增加關(guān)注的是：“圍繞五個領(lǐng)域（中小企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、多種就業(yè)渠道、勞動密集型、非工經(jīng)濟）”提供用地儲備；落實“打通六條綠色通道（物業(yè)管理、社區(qū)商業(yè)便民連鎖店、城市公共設(shè)施維護、保養(yǎng)、保潔、家政服務(wù)、早點工程）”的用地空間規(guī)劃，并明確在具體的用地指標(biāo)規(guī)劃中。

降低生活成本

貧困群體的衣食住行是我們關(guān)注的要點，尤其是小商品市場、建材市場、家具市場、農(nóng)產(chǎn)品市場等，這些市場分布在城區(qū)及郊區(qū)的各個地方，為百姓提供了基本的生活需要。同時，全市共有的1292個各類市場，提供了34萬人的就業(yè)崗位，解決了80%外來人員就業(yè)問題。

然而城市規(guī)劃部門更應(yīng)該思考的是，如何落實這些市場的合法空間問題。由于歷史的原因，許多市場被“排擠”到城市的邊緣，“生長”在城市規(guī)劃規(guī)定不可建設(shè)的城市用地里，例如朝陽區(qū)的東郊批發(fā)市場，就位于城市規(guī)劃確定的 “楔形綠地”中。而近期，有關(guān)部門還要對市區(qū)內(nèi)的小商品市場進行“手術(shù)”，這是萬萬不可做的事，城市需要的是再多一些有利于貧困人群生活的空間，而不是改造成“皇帝的新裝”，我們應(yīng)堅守這片位于“狹縫”中的、屬于貧困人群的城市空間，真正成為貧困人群的救助者！

反貧困政策的保證

實施貧困群體城市規(guī)劃，應(yīng)成為北京城市總體規(guī)劃的一部分，納入政府的政策措施，使城市規(guī)劃不僅是空間、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，還應(yīng)從社會結(jié)構(gòu)的分層角度，從社會出現(xiàn)的貧困人群現(xiàn)象中，提供反貧困的政策措施。只有這樣，我們的城市才能成為溫暖的、富有同情心的、適合人生存的、宜居的城市，而不是冷漠的、沒有人情味的、少數(shù)人的、浮躁的城市。

參考文獻

1北京統(tǒng)計年鑒.2003年，2004年

2馬清運.北京城市貧困人口特征、成因極其解困對策.《中國地理》

3李東，楊楊.五目標(biāo)八措施保就業(yè).北京青年報

4汪芳.查爾斯·柯里亞.國外著名建筑師叢書

作者單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院

編輯：jojo | 閱讀：次

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