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郊野公園發展的模式與策略選擇
近年來以政府為主導的香港郊野公園的概念和模式在許多城市被引進。郊野公園作為城市邊緣區開放空間的一部分，對保護自然風景資源和生態基礎設施，為城鄉居民提供郊野游憩，遏制城市無序蔓延，改善城市空間可持續發展的形態格局等目標和使命有著重要的意義。在城市邊緣區或遠近郊區及鄉村，基于山林水體等優越的風景資源，規劃建設郊野公園，使其成為服務于城市和鄉村的永久性公共開放空間。通過這種土地使用控制的方式先期將優質的公共自然風景資源保護起來的思路和做法，有利于避集體或個體的“圈地”“租地”活動對公共開放空間和綠地資源的侵蝕，滿足城鄉居民日益增長的對開放游憩空間的需求。本文擬從開放空間和公共風景資源保護的角度，立足于城鄉一體化共同發展的需求，正確處理好公共事業與農林等集體產業的關系，提出郊野公園的發展模式和策略選擇，包括基本概念、土地獲得、選址和劃定、規劃控制和管理、政策引導等方面，以充分發揮郊野公園連接城市與郊區一體化發展的作用，實現其有助于城市空間良性發展的多重功能和目標。 郊野公園設置的功能目標包括：保護公共風景資源免受開發建設的 1郊野公園的概念和實踐 1.1郊野公園的概念 內地郊野公園的概念和模式主要來自香港。在香港的“郊野公園”背后閃耀著英國城市規劃家P.艾伯克隆比(P.Abercrombie)的思想，也包含了美國國家公園在人類活動影響背景下對自然資源優先保護的理念。國內對郊野公園在概念和范疇的理解上存在著一定差異：狹義的郊野公園通常指在位于城市邊緣地帶的遠近郊區，具有山體、水體、林地、濕地等良好的自然生態環境和自然風景資源的地方劃定的區域，經過規劃和建設實施，可為人們提供郊外休閑、游憩、自然科普教育等活動的公共性開放空間。廣義的郊野公園包括城市外圍的綠化圈層、綠帶、傳統農田、郊野森林等[1]。目前，對郊野公園尚無權威的公認的確切定義。從總體上看，大多認為郊野公園具有以下特征： 1)位于城市邊緣的遠近郊區、具有較好的自然風景資源的區域，包括山林坡地、河湖水岸、沼澤濕地和良好的林地植被等。 2)保留較好的自然生境狀態，人為干擾程度低，具有多樣性的生物物種資源，可發揮積極的生態運行機制和作用。 3)具有較好的可達性和基礎設施，可滿足城市居民游憩、休閑、運動、遠足等活動，接觸和欣賞自然，并可進行自然知識普及教育。郊野公園設置的功能目標包括：保護公共風景資源免受開發建設的侵蝕，為城郊居民提供游憩休閑環境，阻止城市建成區無序蔓延，維護城市生態環境的良性運行，完善城市生態基礎設施等。郊野公園與城市公園不同，更多地強調自然風景資源保護；與自然保護區也不同，在保護資源的同時，還強調公共性和開放性。
總之，郊野公園兼具資源保護和合理利用的特征，是一種特殊類型的綠色開放空間。同時，郊野公園不只是一種規劃概念，而是進入了控制性用地規劃的層面，屬于綠線劃定范圍內的以建設實施為目標的公共綠地，是城市開放空間和綠地系統的組成類型之一。 1.2郊野公園的實踐 郊野公園在近代的早期實踐可見于美國城市近郊的公園、墓園和游憩地，英國鄉野的鄉村公園（countrysidepark）等。我國在1980年以后實施的風景區和森林公園等，在鄰近城市邊緣地帶的區位也具有類似的特征。1971年港英當局提出了第一個郊野公園發展五年計劃（1972—1977年），并于次年獲得立法通過。1976年以立法形式頒布了《郊野公園條例》①。從1977年始，20余年間劃定實施了23個郊野公園和15個特別保護區，占地40000多hm2，覆蓋全港土地的40％以上。2000年以來，內地一些城市借鑒香港郊野公園的模式，從城市發展和生態環境維護的需求出發，在城市邊緣地帶規劃和建設了一批郊野公園： 深圳從2003年開始，按照《深圳市綠地系統規劃（2004—2020）》，在全市劃定森林、郊野公園的建設控制區，啟動了21個郊野公園的規劃建設，已建和在建的近10個。北京在新一輪總體規劃（2004—2020年）的北京市域綠地結構中，提出建立四大郊野公園作為國家公園，分別位于北京城歷史軸和發展軸的頂端，與楔形綠地構成圍繞中心城區外緣的郊野公園環，用于抑制中心城市以“同心圓”模式蔓延，從結構上將北京的綠地系統聯成一個整體，優化城市綠地生態功能[2](圖1)。在2007年的《南京市域綠地系統規劃》中，郊野公園是重要的內容之一。目的是為了在城市快速擴張過程中，更好地保護近郊地區的生態景觀資源，有效引導郊野公園和綠色產業的開發。規劃根據當地的資源特點進行了郊野公園的選址與分類布局，同時還劃定了郊野公園的綠化控制線，提出了郊野公園的建設原則(圖2)。此外，成都、廣州、上海、東莞等大中城市也先后規劃建設了一批郊野公園。在當前城市空間急劇擴張的背景下，在邊緣區不斷受到各種經濟活動影響下，郊野公園的出現和迅速增長值得予以關注。 1.3郊野公園發展的背景 通過設置國家公園來保護公共風景資源的做法最早來自美國，1872年美國創建了第一個國家公園——黃石公園，旨在保護自然美景免遭人類活動的侵害。自1916年創立國家公園系統以來，已建有368個保護區單位，覆蓋面積達3300萬hm2[3]。香港郊野公園是隨著香港20世紀60年代經濟騰飛，新市鎮的急劇擴張而出現的，最初是為了保護當地自然環境并向市民提供郊野游樂和教育場所設施。到20世紀90年代，進一步強調整體的郊野資源保護，促進自然保育，大大擴展了郊野公園的規模和范圍。因此香港在經濟高速發展的背景下，仍舊保留和擁有繁多的野生生物物種和高度的生物多樣性。郊野公園與新市鎮在發展時機、土地利用、功能發揮幾方面互相呼應、制約和補充，起到了遏制城市盲目擴展的勢頭，實現了土地發展需求與自然環境保護之間的合理平衡[4]。在我國當前快速發展的城市化進程中，城市空間呈外拓式擴張和蔓延，城市邊緣區的土地不斷轉化為建設用地。市場經濟的逐利行為導致了對附著于土地的自然風景資源的占有和私有化，和不適當的開發造成對“圈地”邊緣區公共風景資源和綠地的劫掠和破壞。綠帶、綠圈等紙上的規劃畢竟抵抗不過市場經濟自主發展強大的內驅力。在這種背景下，通過設立郊野公園制度，將城市邊緣區內具有較強生態作用和結構性意義的開放空間和生態、美學、人文、游憩等價值較高的自然風景資源，在經濟開發活動發生之前，給予預先保護，實行實質性的用地控制是城市發展的一種明智的策略選擇。這也是郊野公園發展最重要的功能目標之一。 2郊野公園的發展模式與策略 香港的郊野公園發展是與其城市人口、地理、資源、土地等現狀，包括法規制度和城市發展的戰略目標緊密相關的。我們主張的郊野公園的發展也是以資源保護和適度利用為宗旨的，但由于制度和地方的差異，郊野公園發展有著不同的模式，體現在土地獲得、選址與規劃等一系列的發展策略上。 2.1郊野公園的土地獲得 以政府為主導的郊野公園的開發影響到郊區土地利用模式的轉變，土地獲得將是郊野公園發展的先決條件。在城市遠近郊區，通常土地利用模式多樣，權屬復雜。除部分企事業、居住區、基礎設施等已建設用地外，大部分屬農用地，包括耕地、林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面和山林陡坡、低洼濕地、空棄曠地等。在城鄉規劃所覆蓋的市域規劃范圍內，應在國家基本農田保護制度下，實行農業用地優先、自然資源保護用地優先；在此基礎上考慮未來發展建設的儲備用地，包括區域交通、工礦、倉儲用地等其他用地等。在我國現有的土地制度框架內，郊野公園的土地獲得方式主要是通過劃撥和征用：1)申請劃撥未利用的國有荒山野嶺、荒灘溪澗、閑置荒地等①；2)以公共利益的名義，征用國家所有制土地和集體所有制的農用地，包括山林、水體等，但應給予相應的補償。郊野公園屬國家所有，劃撥或征用土地應成為主要方式。然而，在市場經濟條件下，無論是國有土地還是集體土地，都趨向于追求更好的經濟回報。土地日益高漲的市場價值將使政府公共財政負擔郊野公園建設的成本不斷上升，從而影響到郊野公園的土地獲得和發展規模。美國國家公園在20世紀70年代也存在土地獲得的難題，以政府購買土地的方式，不僅使建設成本上升，而且往往難以達到目的。因此在用地獲取上，采取了比較靈活的方式，使管理權與土地所有權適當分離，有利于降低土地獲得的成本。如土地所有權仍歸原所有者，建設與管理委托國家公園負責；有些保護區中允許私人地產存在，但在土地利用方式上受有關部門的政策制約。因此，郊野公園的土地獲得除上述劃撥或征用外，在我國現有的土地制度框架內，借鑒香港郊野公園制度和美國國家公園的做法，可考慮采取如下方式： 1)在土地市場化的背景下，通過征用和協議結合的方式獲取具有特殊生態和風景價值的國有土地。 2)在郊野公園劃定的范圍內，土地所有權發生改變，但允許個人土地及其房屋的存在，限制其開發建設行為。 3)保留郊野公園范圍內土地的國有或集體所有權，承租給個人從事允許的經濟活動，但將建設管理職能交與相關部門。總之，無論采用什么方式，都應符合國家土地政策和改革的方向，協調好國家、集體和個體三方的利益關系，為農民提供多種安置補償選擇，保護農民原有的土地和宅基地，引導農民從事不影響郊野公園環境的居住和生產活動。當前，在國家土地新政②的背景下，對農村土地流轉提供了更加靈活的政策機制，對郊野公園土地獲得來說，也許是一種契機。土地流轉做法很多，很多情況下是實踐走在理論的前面，各地都在積極探索。雖然郊野公園征地是為了公共利益的需要，但也應避免因征地而導致農民權益受損。期待著在郊野公園征地方面有更加務實有效的經驗和做法出現。 2.2郊野公園的選址策略 郊野公園的選址關系到能否發揮其整體功能和綜合效益。郊野公園的選址應優先考慮那些自然生態風景資源有較高價值、對城市整體環境和景觀有積極保護和優化作用的、具備自然文化歷史美學和地方風貌游憩條件等綜合內涵的地方和區位[5]，具體選址原則如下： 1)以自然風景資源為基礎：對邊緣區的土地資源及利用現狀進行調查，包括一定規模的山體、水體和植被優良的地區，具有美學感染力的自然風景或景觀特征鮮明、地域特色突出的地帶。 2)以自然生態功能為主導的地帶：邊緣區保留了較多的陡坡山林、河湖溪澗、荒灘濕地等不宜利用的土地，往往也是生境類型和生物多樣性豐富的地區，對維護自然生態的過程和肌理具有重要的作用。 3)對維護和優化城市生態景觀形態有重要結構意義的區位：從城市開放空間和綠地系統的整體出發，位于綠帶、綠環、綠廊、綠楔等部位，有利于促進自然形態與自然過程，形成綠地與城市實體的錯落嵌合的空間形態關系。 4)結合自然美學與人文景觀等綜合價值較高的地區，保留郊野鄉村經長期經濟活動形成的自然風景與農田牧場、果園、種植園、農舍村落交錯融合的獨特景觀，包括傳統民居及陵園墓園等聚落形態構成的歷史文化景觀。 5)具備較好的可達性和游憩條件的區位：隨著通向遠近郊區的公路網不斷完善，為郊野公園的可達性提供了保障。從郊區游憩和生態環境保護的角度，除了提供郊區公共汽車、旅行車、自駕車外，可供自行車和徒步遠足旅游到達的資源豐富的地區也是郊野公園選址的對象。
2.3郊野公園的規劃策略 以土地和風景資源的保護利用為目標的郊野公園，在規劃理念上與城市公園存在很大差異。資源保護就是保護土地及其景觀的原生狀態，包括豐富的生境、物種的多樣性、生態演化的過程，而游憩利用所需的活動種類、場地、設施是必要的，也是嚴格受限的，其開發建設的強度限制在環境容量允許的范圍內，提供的人為活動應對自然環境狀態造成盡可能少的干擾。除了規劃理念的差異，郊野公園的規劃還具有以下特點： 1)郊野公園的規劃不只是物質形態規劃，而是由目標引領、面向管理的綜合性的規劃。郊野公園的硬件建設在初期是必要的，包括設施的安排和配置，而資源保護和維護需要進行長期不懈的管理，通過管理才能實現資源保護和利用的目標和使命[6]。 2)郊野公園的規劃除了注重遠期戰略目標，還十分注重規劃的實效和適應變化的規劃的靈活性，包括制訂實施規劃和執行計劃。這些面向實施的規劃既保證規劃的戰略目標，又能根據外部條件的變化進行調整，結果可能產生更多的實際效果。 3)郊野公園的規劃不只關注邊界以內的事務。雖然有主張開放空間和公園“溢出”的經濟價值，但從經濟活動的干擾和外部控制的力度看，邊界以外的經濟開發活動也會對其內部造成不利的影響，如毗鄰郊野公園的地產開發和開墾開礦等生產活動等，必要時可采取風景區的設置緩沖區的控制手段。 4)同其他類型公園和娛樂場所不同，郊野公園的游憩活動項目是有選擇的，注重自然認識、自然價值和自然教育是其特點，為此，需要生態生物等多學科參與，軟硬件設施兼備。 5)郊野公園強調自然風景美學的表現，原始質樸、原生態是其特點，體現在原生植被和鄉土植物的保留，作為種質資源庫的價值；原有的用地方式——農田、林地的保護，原址上的鄉土建筑和村落的保護等，作為地域性特色的表現。此外，硬件設施建設也應力求自然樸實，與環境渾然一體，避免城市化、人工化形式的影響。 3郊野公園發展的管理機制和政策引導 3.1管理機制 實施對郊野公園的劃定、管轄和管理，應建立一個權威的有效的機制，包括一個有職有權的管理機構和一部具有管控效能的郊野公園的法規條例。從郊野公園事業發展的特點看，涉及郊區不同土地利用性質和所有制，涉及農林工礦企事業等不同部門，郊野公園的實施涉及先期的調查、選址、征地、規劃，后期的建設、管理等不同方面不同階段的工作，都需要一個長期穩定的專門的組織機構貫徹實施上述一攬子計劃。因此，設立專門機構，或授權某政府職能部門，代表政府行使權力和職能，協調國家與集體所有制土地的關系，協調不同部門機構的矛盾和利益關系，實施郊野公園的征地、選址、規劃、建設、管理、補償等相關事務，十分必要。進一步，還應制定一個立法意義上的規章，作為依法行政的根據，內容包括郊野公園管理機構的權力和職責，郊野公園的劃定范圍，土地使用和管制規章，土地承租人的權利和責任，補償機制，補償的對象、范圍和標準，游人行為管理的規章，禁止、限制和管制的活動和行為，懲處和罰款條例等，目標是避免任何有可能損害郊野公園的風景資源、生態環境和美學價值的活動和行為發生。 3.2政策引導 郊野公園的劃定涉及集體所有制的農用地性質的改變，以往的以公共利益征用土地很難與土地的市場化掛鉤，從而帶來農民對征地補償制度的抵觸，亟須采取較完備的配套政策進行引導。這些政策包括征地安置補償政策，承租土地政策，保留所有權政策和支農富民政策等。在劃定郊野公園范圍內，征用農用地和企事業單位用地，可采取多樣靈活的土地政策，如有償征地、協議、置換、交易和承租等，并研究制定較完備的、符合國情的補償機制。在郊野公園范圍內可實行土地所有權與管理權適當分離，農民可保留原土地所有性質，從事農林生產活動，但須接受公園管理機構的管理；也可以向政府承租郊野公園內土地，從事旅游休憩開發，但限制其無序發展。制定積極的郊野公園發展政策，吸收當地農民參與公園管理，鼓勵從事有利于山林、水體、綠色植被的資源保護和生態修復的產業，投放支農資金，倡導綠色產業，實施林業富民工程等。 4結語 對郊野公園的制度設立與規劃建設不宜就事論事，而應將其置于更廣闊的時空背景中去考察它的得失利弊。郊野公園的意義在于從立法的高度實現城市邊緣區開放空間資源保護的目標，從用地的綠線控制將郊野公園的建設落到實處。這正是城市空間良性發展所需要的。同時，郊野公園的用地模式和性質功能是由城市發展戰略所規定的，體現在郊野公園的土地獲得、選址和規劃等策略上。郊野公園發展立足于城市與郊區的共同需求，合理的管理機制與積極的政策引導應在其中發揮重要作用。從城市可持續發展的長遠目標出發，在處理資源保護與開發利用的關系上，郊野公園的發展應是一項長期不懈的事業。
參考文獻： [1]叢艷國，魏麗華，洲素紅.郊野公園對城市空間生長的作用機理研究[J].規劃師，2005(9)：88-91. 作者簡介： 劉曉惠/南京工業大學建筑與城市規劃學院城市規劃系主任，副教授/研究方向為景觀規劃設計和城市設計(南京210009) 李常華/南京工業大學建筑與城市規劃學院在讀碩士研究生/研究方向為建筑設計及其理論(南京210009)
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